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论庭审法官同一原则/高一飞

作者:法律资料网 时间:2024-07-03 18:17:04  浏览:9737   来源:法律资料网
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论庭审法官同一原则

高一飞* 林国强**

[内容提要] 在刑事诉讼审判程序中,庭审法官同一原则是各国刑事诉讼法中都有规定或者体现的。本文认证了这一原则的含义与程序机制,存在的理论基础,并认为中国刑事诉讼法没有确立这一原则。本文在我国大陆刑事诉讼法学界第一次提出应当在我国刑事诉讼法中确立庭审法官同一原则。

[关键词] 直接言词原则 集中审理 庭审法官同一 替补法官 程序更新

一、庭审法官同一原则的含义及程序机制
庭审法官同一原则是指庭审法官在庭审过程中必须自始至终的参加审理并最终做出判决,不得中途更换。如果有中途更换的情况,则原来的审判部分无效,而应当将程序重新开始。
国外在刑事诉讼法典的审判原则部分做了明确对该原则作了宣言式规定的不多,2002年7月1日实施的俄罗斯《刑事诉讼法》241条规定:“1·刑事案件应由同一名法官或者相同组成人员的法庭审理。2·如果某位法官不能继续参加法庭审理,则应由其他法官代替,而刑事案件的法庭审理应从头开始。”可以说是在审判原则部分明文确立这一原则的典型立法例。其实这一原则在各国刑事诉讼法学中已成为一条不证自明的公理性原则,更多的国家并没有在法典中明确的规定这一原则,而是体现在其它一些审判原则和具体的制度设计中,主要是直接原则、集中审理原则以及为实现这一原则而规定的替补法官制度(或者称候补法官制度)与程序更新制度之中。因此,这一原则的具体程序机制主要表现为两个方面:
(一)直接言词与集中审理原则
直接言词原则的含义很广泛,它要求所有主持和参加诉讼的人直接到法庭用口头的形式参加案件的审理。其中也包括法官应当自始至终参加案件的审理。集中审理是指庭审应持续不断的进行,直到做出判决为止。集中审理主要体现在两个方面:一是对审理主体的要求,它要求承审合议庭人员必须持续不断的在场参加审理。只有从一开始审理就一直在场的合议庭人员才能做出裁判。二是对审理过程的要求,即要求审理不间断,对一起案件应该一次连续审理完毕,即使对需要进行二日以上审理的案件也应当每日连续审理,直至完毕 。集中审理对这一原则的构建具有核心作用。法庭审理一旦中断,法官在法庭上对案件事实、各项证据之间的直接联系就会遭到中断和割裂,所产生的直观和鲜明的印象(心证)就会日渐减弱甚至消失。直接言词原则与集中审理原则在要求庭审法官同一这一点上是一致的。如果庭审过程中更换合议庭人员必定造成审理中断,无法做到庭审的持续不间断。法国刑事诉讼法307条规定:“审理不得中断,应当持续进行至重罪法院做出裁定,宣布审判结束为止。”德国《刑事诉讼法》226条规定了不间断在场原则:“审判是在被召集作裁判人员,检察院和法院书记处一名记员不间断在场情况下进行。”
(二)替补法官与程序更新制度
在出现庭审法官不能继续参加审理时,规定了替补法官和程序更新制度。法国刑事诉讼法规定了在开庭审理中出现审判长无法履行职务的情况时,由重罪法庭中最年长的陪审官主持庭审,同时如果应庭期较长或较重要而有需要,可以增加一名或多名候补陪审官,在正式陪审官无法履行职务时,由其参加审理。 日本《刑事诉讼法》315条规定:“在开庭后更换法官时,应当更新公审程序。”在有陪审团组成的合议庭审判时,也都相应的规定了替补陪审员制度。2002年实施的《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》第329条规定:1、在法庭审理过程中,陪审员退出评议室作出判决之前,如果发现某一陪审员不能继续参加审判或法官要求他从审判庭退出,则该陪审员应按刑事案件陪审员组成名单上的先后顺序由候补陪审员代替。2、如果在法庭审理过程中离开的是首席陪审员,则依照本法典第331条规定的程序,用重新选举的办法代替首席陪审员。3、如果离开的陪审员的数量超过候补陪审员的人数,则下在进行的法庭审理无效。在这种情况下审判长应依照本法典第328条的规定开始遴选陪审员,因陪审团解散而剩下的陪审员可以参加陪审员的遴选。4、如果在陪审团作出判决时才发现某位陪审员不能参加审判庭,则陪审员应该退回审判庭,由候补陪审员补齐陪审团后再退入评议室继续讨论陪审团判决。
替补法官制度因是从庭审一开始就在场,一方面避免了由于更换庭审法官而造成的对已进行完毕的审判活动无法获得直观全面的印象,另一方面可以避免程序更新所造成的已进行的审理程序的重复,能够提高诉讼效率。因而替补法官制度在提高诉讼效率上要优于程序更新制度。
二、庭审法官同一原则的理论基础
作为一项当今世界各国通用的审判原则有其存在的理论基础,正是这些理论基础支撑起了这一原则。
(一)法官个人独立
法官个人独立是这一原则的前提性理论基础。法官个人独立是现代司法独立原则的重要部分,现代司法独立包括司法权的独立、法院内部的分权式独立(即纵向的级别管辖权的分掌和横向的地域管辖权的分掌)和法官个人独立。可以说法官个人独立是现代法治的基石,没有法官个人独立就没有现代意义的审判制度和审判程序。《司法独立世界宣言》规定:“法官在八成裁判过程中,应独立于其同僚及其监督者。”司法权随着案件分散在每一个法庭甚至每一个法官手里。 与检察机关的检察一体制不同,法官“除了法律没有上司”;不实行职务收取、职务转移制;参审法官不能更换,否则前段审判无效。而在检察一体制的情况下,检察官可以实行官员代位制,参与诉讼、出席法庭的即使中途替换运载案件在诉讼上的效果并无影响。
法官个人独立包括三个方面:实质独立、身份独立和内部独立。实质独立是指法官在履行审判职能以及制作裁判过程中只能服从法律的要求与其良心的命令。法官只有具有了这一方面的独立要求才能在审判中保持一种中立的地位和公正的态度。并免受任何无关的外在压力。身份独立是指法官执行审判职务的任期和条件应当得到充分的保障,法官的调迁、薪俸、退休、纪律处分等与其任职有关的事项只能有有关法律规定,任何行政机关或任何人都无权干涉。所谓内部独立是指法官在执行审判职务过程中拥有独立认定事实和运用法律采纳证据定罪量刑的权力,而不受其上级或领导、同事的控制。 法官个人独立应是这三方面的有机统一,缺少其中任何一个都会影响到法官个人独立的实现。法官个人独立是合议庭独立的前提和基础,如果庭审法官是独立的,则合议庭作为一个整体也是独立,在这一意义上,所谓合议庭独立,其主旨实质上是在强调庭审法官个人独立,合议庭独立是其当然结果。如果法官个人受制于其他机关、上级、领导或同事,有可能迫于他们的压力造成庭审法官的不稳定,而被迫退出合议庭。法官个人独立还有助于加强法官个人的责任感,对其审理的案件持负责的态度,审理时能够认真负责,不会随意退出合议庭。因而在法官个人独立审判不能得到承认保障的情况下,合议庭这种临时性的松散的组织能否真正独立行使审判权是令人怀疑的。
法官个人独立是审判公正的基础。刑事审判程序的最低限度公正标准主要有以下几项:(1)受刑事裁判直接影响的人应充分而富有意义的参与裁判制作过程,简称“程序参与原则”。(2)裁判者应在控辩双方之间保持中立,简称“中立原则”。(3)控辩双方应受到平等对待,简称“程序对等原则”。(4)审判程序的运作应符合理性的要求,简称“程序理性原则”。(5)法官的裁判应丛法庭审判过程中形成,简称“程序自治原则”。(6)程序应当及时地产生裁判结果,并使被告人的刑事责任得到最终确定,简称“程序及时和终结原则”。 合议庭成员不可更换始终在场,使合议庭判决的形成是建立在他们对庭审的直观的、连续的了解基础之上,如前所述,如果合议庭成员更换,后来参加庭审的人员对已经经过的诉讼程序就只能通过卷宗和法庭记录来了解整个案件,那么他最终所形成的心证就不是建立在庭审之上了,这是不符合程序自治原则的。同时合议庭成员被更换,必然造成诉讼迟延,也是不符合程序及时原则的。无论诉讼拖延是否会导致不公正的结果,它都会对程序公正带来消极影响,因为审判的不适当延长会使被告人的利益得不到适当的关注,他们往往会产生受忽视的感觉。如果能够使庭审法官同一,对于树立裁判权威也具有重要的意义。
(二)审判亲历性与审判合一
审判的亲历性是这一原则的最直接的理论基础。审判的亲历性是指庭审法官必须亲自参加法庭整个过程的审理,亲自从事法庭调查,主持法庭辩论,听取控辩双方的举证、质证并最终做出判决。从认识论上讲,只有直接感知才能获得丰富的感性材料并据以做出判断,才能避免“映象”的扭曲。审判是一个控辩审三方参加的解决讼争的过程,任何一方都必须亲自到庭。审判亲历性使庭审法官直接接触控辩双方,亲自审查判断双方的证据,使他们的判决建立在对案件事实和证据全面了解的基础上,这样最有助于他们形成内心的确信。应当说,庭审法官出庭直接亲自审理,已成为不证自明的真理,而且为各国刑事诉讼关于庭审的全部程序性规定所支持。也就是说,刑事诉讼关于庭审的程序性规定,无论是法庭调查还是法庭辩论乃至裁决的做出,都是建立在庭审法官直接实施审判的基础上的。如果庭审法官庭审中被更换,那么对审判的整个过程就不具有亲历性或者说这种亲历性是不完整的,从而整个审判过程和裁判结果的公正性都是不足以让人信服的。
从认识论上讲,对事件的直接全程参与所形成的判断要比根据事件的间接信息所形成的判断更可靠。这一原则要求合议庭成员自始至终在庭审判(这里所指的在庭应是合议庭成员必须是身体上和精神上都始终在庭),这样才能集中精力地亲自听取诉讼各方的举证、质证和辩论,听取证人、鉴定人等的口头陈述,并在必要时直接询问证人、鉴定人等,从而对案件事实和证据产生直观的、清晰的、可靠的印象,有助于做出正确的判决。“可使负责审理之法官……听取言辞陈述,并且能够察言观色,而得以获取正确之心证,形成确证。” 如果在审判过程中更换合议庭成员而又没有替补法官或程序更新制度,那么后来参加庭审的人员对已经经过的诉讼程序就只能通过卷宗和法庭记录来了解整个案件,这使合议庭无法对案件事实形成一个清晰的、完全的、确定的印象,最终不利于发现案件的真相。
审判合一是这一原则的逻辑性理论基础。审判合一是指案件的审理和判决必须由同一个合议庭做出,任何未亲自参加案件全过程审理的人员无权参与对案件的评议和裁判,以保持合议庭在行使审理权和裁判权上的统一性和逻辑性。审判不合一使审理者和裁判者不同一,在裁判阶段审理者被整体更换,对裁判者来说,只判不审,他做出的结论不是建立在对整个庭审的全面直观了解和分析判断基础上的,不足以保证裁判结果的公正性。对审理者来说,只审不判,审理对裁判没有任何作用,使审理流于形式、形同虚设。在坚持庭审法官同一原则的前提下,要求参加庭审的法官从审理的开始到裁判的结束自始至终在场,从而保证裁判是在法官的亲自感受与深思细察的情况下作出的。
(三)诉讼效率
诉讼效率是这一原则的现实性理论基础。任何一项活动都是有成本的,刑事诉讼活动也不例外。在目前各国刑事司法资源有限,犯罪压力不断增大的情况下,就要求在进行刑事诉讼活动时,尽可能的降低成本,提高效率。
合议庭成员中途被更换,势必造成审判中断,拖延诉讼。而且合议庭成员被更换后,后来参加庭审的人员如果对已经进行的审判程序中的某些证据或争点无法形成全面的印象,必然要对某些证据或争点重新进行法庭调查,造成审判程序的重复。“法官遇有疑问,即可再加以询问或与其他共同被告人或证人口头对质,除可免除误解外,并可使诉讼程序迅速进行。” 具体到刑事审判,其中一方面的要求是在遵守法定程序的前提下,减少不必要的程序中断。对审判主体的要求就是始终在场,审理一气呵成。如果中途可以更换法官,则新到法庭的法官又要对案件的全部情况重新作间接的了解,延长了审判的时间。当然,诉讼效率的考虑并不是庭审法官同一原则要考虑的最重要的因素,因为在程序更新的情况下,耽误的时间会更多,这也体现了在诉讼效率与程序公正发生冲突的情况下,程序公正是第一位要考虑的因素,但是,客观上庭审法官同一原则能起到提高诉讼效率的作用。
三、中国应当确立庭审法官同一原则
(一)我国没有确立庭审法官同一原则
我国的刑事诉讼法中没有明确规定这一原则,不过在最高院的司法解释的某些条文中部分地体现了这一原则的思想。最高人民法院关于刑事诉讼法的解释第112条规定:“开庭审理和评议案件,必须由同一合议庭进行。”114条规定:“合议庭开庭审理并且评议后,应当做出判决或裁定。” 特别是《最高人民法院关于人民法院合议庭工作的若干规定》第3条:“合议庭成员确定后,除因回避或其他特殊情况,不能继续参加案件审理的之外,不得在案件审理过程中更换。更换合议庭成员,应当报请院长或者庭长决定。合议庭成员的更换情况应当及时通知当事人。”最高人民法院关于刑事诉讼法的司法解释第99条规定:“对于被害人遭受的物质损失或者被告人的赔偿能力一时难以确定,以及附带民事诉讼当事人因故不能到庭等案件,为了防止刑事案件审判的过分迟延,附带民事诉讼可以在刑事案件审判后,有同一审判组织继续审理。如果同一审判组织的成员确实无法继续参加审判的,可以更换审判组织成员。”从以上我国的立法看,一方面我国的刑事诉讼法典没有明确的规定这一原则,同时我国的刑事诉讼法中没有规定集中审理原则和直接言辞原则,因而也无法把这一原则寓于其中。倒是在最高院的司法解释中做了相对明确的规定。另一方面这些司法解释中也规定了存在“确实不能继续参加审”的情况,但这种情况到底有哪些,还有,在更换了合议庭某一成员后,之前已进行的庭审程序(可能已采纳了某些证据)对后来参加的合议庭成员仍然有效。因此,我国的立法和司法解释显示:庭审法官可以变更,我国没有真正确立庭审法官同一原则。
立法上的空白或不完善往往会导致司法上的随意,在司法实践中发生以上情况时往往就是随意的或按照法院的习惯性做法来行事。同时《刑事诉讼法》第149条规定:“对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以做出决定的,由合议庭提请院长决定提交审判委员会讨论决定,审判委员会的决定,合议庭要执行。”由于有审判委员会的存在,在某些疑难、复杂、重大的案件上造成审而不判,判而不审的现象。如我们前面所述,庭审法官同一应是由审到判自始至终不得变更,而审判委员会制度的设立使得合议庭在判决阶段被整体更换,违背了庭审法官不得变更原则。造成我国立法、司法上缺陷的最直接原因是我国没有规定庭审法官同一原则。更深层次的原因是在我国法官个人不独立,法官个人不独立导致合议庭也不独立。我国现行的法院体制是按照行政体制的机构和运行模式进行构建和运行的,在这种体制下所形成的权力梯形结构中,合议庭处于较低的权力层面,内部其上有业务庭长、主管副院长、院长、审判委员会,外部其上有上级法院。其审判行为只有在承受或者能够受来源于法院内外部较高的权力方面的层层检验后才产生最终效力。在这种情况下,案件最终裁决者不是合议庭而是庭长、院长、审判委员会,合议庭不具备独立的裁决功能。同时,合议庭为了避免职业风险,也更愿意把拿不准的案件提交审判委员会决定。在司法实践中实行承办人制度,使合议庭呈现出“形合实独”的特点,即合议庭全体成员共同参与、集体决策的表象下是案件承办人一人唱“独角戏”,并在很大程度上决定着案件的最终处理结果。其他合议庭成员只是在开庭时象征性地坐在法庭上,评议表决时简单阐述观点。整个合议庭实际上是以案件承办人为核心组成和运作的,合议庭的讨论基本上是围绕承办人的意见展开进行的。承办人的观点、看法在相当大的程度上决定着案件的最终处理结果。 这就使其他合议庭成员只是形式上参与了审判,实质上并没有起多大的作用,那么中途更换某个合议庭成员对判决结果影响不大。
(二)我国庭审法官同一原则的立法设想
将来在立法中应当明确规定这一原则。作为一项重要的审判原则,应在法典中有明确的规定,不应规定在司法解释中。确立这一原则必须要有相应的保证机制,应当设立“替补法官”和程序更新制度。具体而言,在法庭审判开始时,首席法官(审判长)可安排超过法定合议庭组成人数的法官或陪审员作为替补,替补法官自始至终参加审判,并有提问权,但不能参加评议和表决,当合议庭成员因故不能继续审理时,替补法官即正式参加审判工作,取得正式法官的全部权力。
有替补法官制度就必然会有程序更新制度。理由是在法官组成人员较少的情况下,发生意外需要更换法官的情况毕竟是少数,因此在专业法官组成的独任庭或者合议庭中,各国立法并不安排替补法官,但是法官意外缺席的情况又不能避免,这时只能通过程序更新制度来解决。在发生独庭或者合议庭成员更换时,要重新开始审判程序,以前所进行的程序无效。
庭审法官同一原则与回避制度是不矛盾的。回避是对那些与案件或案件的当事人具有某种利害关系或其它特殊关系,可能影响刑事案件的公正处理而不得参加对该案进行的诉讼活动的一项制度。回避制度是建立在任何人不得担任自己为当事人的案件的裁判者的理论基础上的,旨在确保合议庭成员在诉讼中保持中立无偏的地位,使当事人得到公正的审判。两者所要实现的目标是不一样的,两者目标实现的路径也是不一样的,更重要的是回避要实现的价值目标是高于庭审法官同一原则要实现的价值目标的,回避的价值目标是使当事人获得公正的审判,如果合议庭成员中有应回避的情况,必须回避,在这个前提下,合议庭成员不可更换。
如我们前面分析,这一原则有其理论基础,在确定了这一原则的同时还要有其理论基础的支撑,因而在我国的刑事诉讼法中还要规定或体现其理论基础,如要明确规定直接言辞原则、集中审理原则,取消审判委员会等。只有相配套的机制同时确立后,这一原则才会在审判实践中有实在的意义。更为重要的是在出现庭审法官确实不能继续审理的情况时该如何处理,司法实践中一般是由更换后的法官(陪审员)继续审理,正象我们前面分析的,这种做法是有很大弊端的。因而有必要借鉴国外的立法,确立替补法官或程序更新制度,但由于我国的司法资源投入相对有限,因而在制度设计上更注重诉讼效率,所以替补法官制度更适合我国的实际情况。具体设计上,在指定合议庭的同时确定一名或多名替补法官(陪审员),从审理一开始就在庭听审,当发生合议庭成员无法继续审理的情况时,由替补法官(陪审员)接替继续审理,成为合议庭正式成员。最后但却是最重要的:法官不独立,法院行政化的体制不改变,那么以上我们所构想的在司法实践中是无法真正贯彻的。
[全文8000字]



联系方法:(邮编400031)西南政法大学法学三系刑事诉讼法教研室,高一飞
电话:13608375667 ,65385918


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关于行政执法人员职务犯罪情况的调查分析

辉县市人民检察院 郝建强

  行政执法机关是代表国家执行行政管理职能的执法机关,是受国家委托行使国家所赋予的行政管理权力的部门,是国家依法行政的重要组成部分。在经济社会中,它是保障国家经济秩序正常运行,国家经济建设良性循环的重要力量,在执法过程中,既是国家法律、法规的捍卫者和执行者,同时又是党和国家与人民群众密切相连的桥梁。近年来,一些行政执法部门、行政执法人员利用职权,凭借行业垄断地位等有利条件滥用职权、收受贿赂,不仅严重破坏了社会主义市场经济秩序,而且对违法经营行为起到了推波助澜的作用。据调查,2001年--2003年,辉县市共查处行政执法人员涉嫌职务犯罪案件13起,涉案人员19人。造成严重的社会影响,严重损害了政府形象,影响了政府威信,挫伤了人民群众进行经济建设的积极性,造成了社会不稳定因素。因此,研究行政执法人员职务犯罪的规律特点,制定有针对性的预防对策,成为摆在预防部门面前的一个重要课题。
  一、行政执法部门、人员职务犯罪特点:
  1、行政执法人员职务犯罪主要集中在权力相对集中,监督机制尚未健全,审批项目涉及社会热点的一些部门
从我市情况来看,近年来,我市行政执法人员职务犯罪主要集中在土地批租和林业监管两个部门。我市地处半山区,地理特点导致我市石材多、砂资源多、林区面积大。这些部门的监管人员手里掌握着资源审批权、资源管理权和一定的处罚权,因此成为投机分子拉拢腐蚀的重点对象,而这些人也极易利用手中的权力进行利益交换,以权谋私,以权谋钱。1999年我市林业局某林场场长侯某、副场长魏某违规私批滥伐林木,导致关山林区600余亩林木被毁一案就是典型例子。作为林业部门基层管理人员,他们忘记了自己的监管职责,违规越权审批,放纵滥砍滥伐,最终导致自己走上犯罪道路。
  2、犯罪主体年龄多为中年以上,学历偏低 
  行政执法的特殊性质决定了行政执法人员应当具有一定的文化素质,具有丰富的工作经验和社会阅历。但综合最近三年来我市行政执法人员涉嫌职务犯罪的情况来看,基层行政执法人员素质偏低,年龄偏大。通过分析发现,我市2001年至2003年期间涉嫌职务犯罪的这些人当中,高中以下文化的几乎占了一半。这些人也正处于生活、心理负担相对较重的中年年龄段。他们往往都是靠自己多年的辛苦努力才走上行政执法领导岗位的,心理上存在着"捞一把"的想法。从自身来看 ,这些人法制观念淡薄,极易在各种利益引诱之下迷失自我,从而走上犯罪道路。
3、犯罪嫌疑人都是业务骨干,处在重要的工作岗位
在我们所查处的行政执法人员职务犯罪案件中,犯罪嫌疑人都是部门中层以上领导或部门骨干人员。他们都担任一定职务,或主管某项重要工作,既有部门负责人,也有一般工作人员,这些人手中都掌握一定的行政职权,而这些权力一旦失去机制制约,就很可能成为犯罪的源泉。
  4、趋于团伙化
在行政执法领域,单纯由单个人实施的职务犯罪比例不大,从调查中我们发现,这类案件往往是由两个或两个以上行政执法人员共同实施。因为在行政执法领域,某项执法行为的实施往往并不是由哪一个人说了算,通常有一定的审批制度或领导把关制度。因此,行政执法人员职务犯罪往往表现为基层执法人员与中层领导人员合伙作案,欺上瞒下。他们在某一事项的决策过程中互相联系,互相关照,互相利用,结伙作案。
5、犯罪行为公开化
与其他类型犯罪相比,行政执法人员职务犯罪具有公开性的特点,行政执法人员往往是共同组织和实施犯罪,他们之间没有太多的秘密。例如,2003年我院查处的某镇土地所所长段某和副镇长白某受贿案件中,段某和白某收受辖区某村村委会贿赂20000元后违规批准其非法用地,而后二人将20000元钱予以私分。在行政执法机关内部,执法人员之间对于滥用职权的事实达成一种默契。
二、行政执法人员职务犯罪的主要原因:
(一)主观原因
1、 行政执法人员素质偏低
行政执法人员个人素质差是导致职务犯罪的最根本原因。表现为行政执法人员法律意识淡薄,执法犯法。如今我国对法官、检察官这两类司法工作人员的选拔实行统一考试制度,以提高司法人员的素质。但对行政执法部门从业人员的选用却缺乏相应的制度和法律,也没有完善的公务员法律对他们的执法行为进行约束,导致行政执法人员鱼目混珠,素质偏低。
2、存在趋利心理
  行政执法人员职务犯罪的动机主要是因为物质需要和与此相联系的精神需要引起的。面对名目繁多的物质享受,日渐增多的娱乐性消费形式,人们的消费结构由过去单一化转变为多样化。而当个人的支付能力不能满足这种强烈膨胀的私欲的时候,涉案人员往往在贪图物质享受,追求奢侈生活方式的动机刺激下,利用手中的执法权力攫取非法利益,这是导致案件发生的普遍心理。
3、不注重世界观的改造。
在调查中发现,行政执法人员中职务犯罪人文化素质偏低,但他们工作时间较长,因此在业务方面又都具有较高专业水平,在各自的岗位上都能独当一面,可以称得上是业务上的好手。但他们都有一个共性的问题,那就是不注重学习,特别是不注重政治学习,不注重自己世界观的改造,面对复杂的外部环境和个人工作、生活上的一些挫折,迷失了正确的政治方向,在关键时刻把握不住自己,最终走上了犯罪的道路。有的嫌疑人长期处于中层自认为应该得到提拔重用而未被提拔重用,因而心理失衡,以身试法;有的犯罪嫌疑人是带着一种"你捞我也捞、不捞白不捞"和"有权不用过期作废"的市侩心理索贿受贿,从而放纵违法犯罪,该移交司法机关做犯罪处理的仅做罚款处理了事。我市林业局林业派出所原所长任某、指导员任某就是收受贿赂,视滥伐林木的违法事实不顾,不积极予以制止,也不移交公安机关立案处理,致使辉县市某镇发生盗伐林木1395626立方的特大毁林案件。
  4、不注重道德修养
在调查中发现,涉案人员的道德修养低下,他们不注重道德观的培养。从他们贪污受贿的所作所为来看,什么职业道德、公仆意识、党性意识、服务意识等等,在他们的思想观念里都已荡然无存。他们原本也是一些业务骨干,他们走上犯罪道路的过程是一个渐进的过程。从这些嫌疑人的交代来看,每个人对自己的第一次贪污受贿的经过都记忆犹新,交代的最清楚,最详尽。而多次犯罪之后,他们已不再记得那么清楚。这说明,他们走上犯罪道路的那一刻也是有过思想斗争的,他们的道德天平并非一开始就倾向犯罪的一边。正是由于他们平时不注重道德修养,放松对自己的要求,才一步一步陷进犯罪的泥潭。
  5、法制观念淡薄,存在侥幸心理
在调查中我们发现,涉嫌职务犯罪的这些犯罪嫌疑人都不是法盲,都知道什么是犯罪,也知道犯罪的后果,但他们之所以明知故犯,一个很重要的原因就是心存侥幸。一些受贿案件和渎职案件的犯罪嫌疑人往往认为向自己行贿的都是自己的老朋友、老部下,或者是有求于自己的人,而且他们也通过自己的行为谋取了利益,认为他们绝不会出卖自己。还有一种心理,认为行贿和受贿双方是一个利益共同体,你给我钱,我给你办事,互利互惠,为了双方的眼前利益和长远利益,行贿方不会出卖我。他们没有深思,行、受贿双方的心理基础是不一样的,双方之间的关系完全受利益支配,毫无情义可言。一位行贿人坦称:那些接受他贿赂的人让他从心底里看不起,而那些不接受他贿赂的人,虽然不一定使他得到他想得到的利益,但他却从心底里敬佩他们。
(二)客观原因
1、利益驱动,见利忘义
一些部门受利益驱动,在行使行政管理职能时违反法律、超越职权,将本不该自己部门管辖的案件自行处理,一些案件本来已违反刑事法律构成犯罪的也只是做罚款简单处理,使犯罪分子长期逍遥法外甚至重新犯罪,给社会安定造成严重隐患。1994年7月,我市某派出所所长刘某在处理其他案件时发现本辖区任某等人有贩毒事实,在部门利益驱动下,仅对犯罪嫌疑人作行政罚款处理而未将其作为刑事案件向有关司法部门移交;一些部门在得到一定好处后对应当属于自己管辖的违法案件听之任之,放纵违法行为一再发生,直至造成严重后果。1999年5月,市林业派出所所长任某、市林业派出所指导员任某在接到我市某镇发生渭河防护林滥伐3350余株的违法事实后,得到好处后未积极履行监管职责,追究周某等涉案人员的责任,致使周某等人于同年12月再次在同一地段盗伐林木1933株,造成严重后果。所有这些,无不是受部门利益或个人私利所驱动造成的。
2、内外监督制约机制不健全、不落实
对付职务犯罪的有效措施是健全内外监督制约机制,只有健全监督机制,才能对行政执法人员的执法行为进行有效的监督和制约,使有犯罪倾向的人慑于制度和法律的严厉而不敢涉足违法犯罪。目前,行政执法领域权力过于集中,缺乏有效的制约机制。对于某一行政执法机关而言,其部门的最高行政长官就是一言九鼎,说一不二,成为违法犯罪的根源;对于行政执法部门而言,有些权力集中的部门由于管理和监督机制不健全,执掌着面向全区的某一项职权,他们执掌的这些相对集中的权力因缺乏有效的监督制约,在行使过程中很容易走样,不仅诱发了诸多的社会矛盾,而且容易造成在权钱交易过程中,由于有关工作人员不履行或怠于履行职责,导致国有资产的大量流失。
3、与经济利益挂钩的执法管理模式,易成为滋生违法犯罪的温床。
行政执法人员是代表国家行使行政管理权的国家机关工作人员。在现实生活中总有一些地方政府因为人员超编等原因而使一部分行使国家工作人员职能的人员成为"自收自支"人员,这些人员的工资及其他开支均来源于这些部门的收费项目。于是,行政执法单位成了"自负盈亏"的另类"企业"。这些部门为了给部门创收,弥补经费不足不惜以利为本,依钱行政,使监督缺省,一些行政执法人员在完成了经济指标之后,其余本应成为国有资产的款物就通过各种渠道流失,他们私设"小金库",私分罚没款,贪污行贿。
  三、预防行政执法人员职务犯罪的对策:
  1、 加强职业道德教育,提高执法队伍素质。
  行政执法人员的职业道德和法制观念是依法行政的基础。行政执法队伍庞杂,执法任务繁重,法律政策性强,行政执法机关要树立公正廉洁的形象,使其执法行为高效廉洁,必须提高执法人员的素质。只有从思想教育入手,我们在办案的同时坚持抓犯罪预防工作,通过上法制课、看展览,进行警示教育等活动,增强行政执法人员的责任感,提升正气。 同时通过组织行政执法人员进行政治学习和业务学习,以提高他们的业务素质,按照"依法行政,加强监管,提供服务"的要求去做,促使行政执法机制正常运转,形成良性的行政执法人文环境。
  2、 公开执法流程,增加执法透明度。
  执法行为中的暗箱操作,是导致执法违规性和随意性的重要原因。要杜绝暗箱操作,就必须对行政执法的每一部门、每一岗位、每一环节,及内部各部门、各岗位、各环节之间的责任和衔接、协调,都具体清晰的加以规范,并将全部执法流程公示于社会,从而提高执法透明度,使行政执法人员在行使权力过程中,始终处于上级、各部门、社会和群众的监督之下。行政执法部门的政务公开是一项艰巨的事项,许多行政执法部门自恃自己执行的是国家的行政法规,他们视之为“尚方宝剑”,认为无社会监督的必要性。事实上,要促进依法行政,必须进一步加强政务公开,增强行政执法的透明度。要从源头上遏止职务犯罪现象,必须进一步推进政务公开,增加行政执法的透明度。
  3、完善监督制约机制
  建立健全一整套规范的群众监督、内部监督、审计监督和检察监督机制是预防行政执法人员职务犯罪的关键。一是加强管理监督,主要是上下级监督和不同职能部门之间的监督,并实行监督连带责任制,对因监督缺失造成职务犯罪发生的,要追究直接责任人员的连带责任;二是加强审计监督,建立经常性的、规范性的对罚没款进行审计监督的制度,及时揭露已发生的罚没款违法违纪问题;三是完善举报监督机制,向社会公布举报电话,实行举报奖励制度,鼓励群众对违法处罚行为的举报。
  4、树立预防意识,建立预防体系。
  在加大打击行政执法人员职务犯罪的同时,行政执法机关必须充分认识预防工作的重要性,树立预防意识,建立预防网络,只有这样才能实现"打防结合、标本兼治"的工作目标,达到有效减少和预防行政执法部门职务犯罪发生的效果。行政执法机关必须将预防工作列为日常工作考核目标,作为一项重要工作来抓。通过法制教育、个案预防、堵漏建制等各项预防措施,不断完善管理监督机制,有效降低发案率。

江西省产前诊断技术管理实施办法

江西省卫生厅


江西省产前诊断技术管理实施办法

赣卫妇社发[2006]17号


各设区市卫生局,省直有关医疗单位:

为保障母婴健康,提高出生人口素质,规范产前诊断技术服务,以保证产前诊断技术的安全、有效,根据卫生部《产前诊断技术管理办法》,结合我省实际,我厅制定了《江西省产前诊断技术管理实施办法》,现印发给你们,请遵照执行。

附件:江西省产前诊断技术管理实施办法



江西省卫生厅
二○○六年八月十八日





江西省产前诊断技术管理实施办法

第一章 总则

第一条 为保障母婴健康,提高出生人口素质, 保证产前诊断技术的安全、有效, 依据《中华人民共和国母婴保健法》、《中华人民共和国母婴保健法实施办法》、卫生部《产前诊断技术管理办法》,结合本省实际,制定本实施办法。

第二条 本实施办法所称产前诊断技术是指对胎儿进行先天性缺陷和遗传性疾病的诊断。

产前诊断技术项目包括遗传咨询、医学影像、生化免疫、细胞遗传和分子遗传等。

第三条 本实施办法适用于本省行政区域内各类开展产前诊断技术的医疗保健机构。

第四条 产前诊断技术的应用应当以医疗为目的, 必须符合国家及本省有关法律、法规和伦理原则,由经资格认定的卫生专业技术人员在经省卫生厅许可的医疗保健机构中进行。

医疗保健机构和医务人员不得实施任何非医疗目的的产前诊断技术。

第五条 省卫生厅负责本省行政区域开展产前诊断技术应用的规划,对开展产前诊断技术服务的机构进行审批,对从事产前诊断技术的专业人员进行系统培训和资格认定,对产前诊断技术应用进行质量管理和信息管理;县级以上卫生行政部门负责本行政区域内产前诊断技术应用的日常监督管理。

第二章 设置与审批

第六条 产前诊断技术原则上在设区市级以上医疗保健机构中开展,符合条件的,每个设区市设一所产前诊断技术机构。

第七条 从事产前诊断技术的专业人员,必须符合卫生部《从事产前诊断卫生专业技术人员的基本条件》,参加省卫生厅组织的产前诊断技术业务培训,考核合格,取得省卫生厅颁发的相应的《母婴保健技术考核合格证书》后,方可从事产前诊断技术工作。

第八条 申请开展产前诊断的医疗保健机构应当具备卫生部《开展产前诊断技术医疗保健机构的基本条件》,并符合下列条件:

(一)取得《医疗机构执业许可证》;

(二)设有妇产科诊疗科目;

(三)具有与所开展产前诊断技术相适应的卫生专业技术人员;

(四)具有与所开展产前诊断技术相适应的技术条件和设备;

(五)设有医学伦理委员会;

(六)符合省卫生厅规定的其它标准。

第九条 申请开展产前诊断技术的医疗保健机构应当向省卫生厅提交下列文件:

(一)《医疗机构执业许可证》副本;

(二)开展产前诊断技术的母婴保健技术服务执业许可申请书;

(三)可行性报告;

(四)开展产前诊断技术的规章制度;

(五)省卫生厅规定提交的其它材料。

第十条 提交的可行性报告应包括以下内容:

(一)申请单位名称、基本情况、申请人的姓名、年龄、专业履历;

(二)已开展产前诊断技术服务的工作现状,服务项目,服务的人群,年服务的数量等情况;

(三)产科床位编制数和近五年产科出生人数、出生缺陷发生等情况;

(四)保障开展产前诊断的质量控制措施;

(五)拟开展产前诊断应承担的责任,职责。

第十一条 省卫生厅收到申请材料后,5个工作日内作出是否受理的决定。决定受理的,聘请有关专家进行论证,并在收到专家论证报告后15个工作日内进行审核。经审核批准的,发给《母婴保健技术服务执业许可证》;审核不同意的,书面通知申请单位。

第十二条 《母婴保健技术服务执业许可证》有效期三年,被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的,应当在该行政许可有效期届满30日前向省卫生厅提出延续申请。经省卫生厅考核合格后,换发《母婴保健技术服务执业许可证》。申请办理延续手续需要提交的材料及许可程序同首次许可。

第三章 技术与管理

第十三条 实施产前诊断技术应当遵循知情选择的原则,并签署知情同意书。

孕妇自行提出进行产前诊断的,经治医师可根据其情况提供医学咨询,由孕妇决定是否实施产前诊断技术。

第十四条 开展产前筛查技术(包括开展与产前筛查技术相关的产前咨询、开展胎儿体表及重要脏器的超声筛查、母血生化免疫筛查、进行预防先天性缺陷和遗传性疾病的健康教育)的医疗保健机构要与经许可的产前诊断医疗保健机构建立工作联系,保证可疑病例的后续诊断。

第十五条 凡提供产前检查和助产技术服务的医疗保健机构,在为孕妇进行早孕检查或产前检查时,医师应当进行孕期保健和生育健康等有关知识的健康教育。

孕妇有下列情形之一者,应当提供咨询服务,并以书面形式如实告知孕妇或其家属,建议孕妇进行产前诊断:

(一)羊水过多或者过少的;

(二)胎儿发育异常或者胎儿有可疑畸形的;

(三)孕早期时接触过可能导致胎儿先天缺陷的物质的;

(四)有遗传病家族史或者曾经分娩过先天性严重缺陷婴儿的;

(五)曾经有2次以上不明原因的流产、死胎或新生婴儿死亡的;

(六)年龄超过35周岁的;

(七)产前筛查提示出生缺陷风险高。

第十六条 确定进行产前诊断的重点疾病有:21-三体综合征、血友病、进行性肌营养不良、神经管缺陷、先天性心脏病、严重唇腭裂、先天性脑积水、严重肢体短缩、腹裂等。

第十七条 开展产前诊断技术的医疗保健机构在发现胎儿异常的情况下,经治医师必须将继续妊娠和终止妊娠可能出现的结果以及进一步处理意见,以书面形式告知孕妇 ,由孕妇夫妻双方自行选择处理方案,并签署知情同意书。涉及伦理问题的,应当交医学伦理委员会讨论。

第十八条 对于产前诊断技术及诊断结果,经治医师应本着科学、负责的态度,向孕妇或家属告知技术的安全性、有效性和风险性,使其理解可能存在的风险和结果的不确定性。

第十九条 开展产前诊断技术的医疗保健机构做出产前诊断后,应当向当事人出具《产前诊断报告》,产前诊断报告应当载明疾病的名称、处理意见、复查时间。

第二十条 开展产前诊断的医疗保健机构出具的《产前诊断报告》,应当由2名以上经资格认定的执业医师签发,并加盖医疗保健机构印章。

《产前诊断报告》应当一式二份,当事人一份,产前诊断机构存档一份。

第二十一条 当事人对产前诊断结果有异议,可以根据《母婴保健法实施办法》第五章的有关规定,申请技术鉴定。

第二十二条 开展产前诊断技术的医疗保健机构,对经产前诊断发现胎儿异常但选择继续妊娠的孕妇,应进行追踪监测,并应有详细记录。

第二十三条 对经产前诊断并终止妊娠娩出的死胎,开展产前诊断技术的医疗保健机构在征得其家属同意后,进行尸体病理学解剖及相关的遗传学检查。

第二十四条 开展产前诊断技术的医疗保健机构不得擅自进行胎儿的性别鉴定。对怀疑胎儿可能为伴性遗传病,医学上需要进行性别鉴定的,由省卫生厅指定的医疗保健机构进行。

第四章 质量控制

第二十五条 开展产前诊断技术的医疗保健机构和人员应当按批准的服务项目开展技术服务,严格遵守卫生部颁布的《产前诊断技术规范》。

第二十六条 开展产前诊断技术的医疗保健机构,必须具备完善、健全的规章制度和各项技术规范,应当建立健全技术档案管理和追踪观察制度,并依照《医疗机构病历管理规定》进行管理。

第二十七条 建立健全全省产前诊断技术服务的信息系统。开展产前诊断技术的医疗保健机构,应当做好产前诊断技术信息资料的登记、汇总、分析,定期上报省妇幼保健院;省妇幼保健院负责全省产前诊断技术资料的收集、整理、分析,并上报省卫生厅。

第五章 监督检查

第二十八条 县级以上卫生行政部门应当对从事产前诊断技术的机构和人员进行监督检查,及时纠正违规行为;依法查处未经批准擅自从事产前诊断技术的机构和人员。违反本实施办法规定,未经批准,擅自开展产前诊断技术的非医疗保健机构,按照《医疗机构管理条例》的有关规定进行处罚。

第二十九条 医疗保健机构未取得产前诊断执业许可或超越许可范围,擅自从事产前诊断的,按照卫生部《产前诊断技术管理办法》第30条进行处罚。

第三十条 未取得《母婴保健技术考核合格证书》的个人,擅自从事产前诊断的或超越许可范围的,按照卫生部《产前诊断技术管理办法》第31条进行处罚。

第三十一条 违反本实施办法第24条规定,按照《中华人民共和国母婴保健法实施办法》第42条规定进行处罚。

第六章 附则

第三十二条 本实施办法施行前已经从事产前诊断技术的医疗保健机构和人员,在本实施办法颁发后6个月内向省卫生厅提出申请,办理审批手续。

第三十三条 本实施办法由省卫生厅负责解释。

第三十四条 本实施办法自颁布之日起施行。