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教育部办公厅关于加强考试管理，狠刹各种违纪、舞弊歪风的意见
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全国教育统一考试（包括普通和成人高等学校招生全国统一考试、高等教育自学考试、电大“注册视听生”必修课程全国统一考试、高等教育学历文凭考试、计算机等级考试、英语等级考试等）以及教育部考试中心承办的海外考试（ＴＯＥＦＬ、ＧＲＥ、ＧＭＡＴ等），涉及面广，社
会关注程度高，各级教育行政部门、招生考试机构以及高等学校、普通高级中学应以高度负责的精神认真对待。
近一时期来，随着各项全国教育统一考试以及海外考试规模的不断扩大，社会上的不正之风对教育考试的干扰日益严重，各种形式的违纪、舞弊现象时有发生，从夹带、抄袭、替考等传统方式逐步发展为制作假证件、假学历证书以及利用手机、寻呼机等移动通信工具进行舞弊。为加强
考试管理，严肃考试纪律，净化校园环境，狠刹各种违纪、舞弊歪风，现就有关工作提出如下意见：
一、各级教育行政部门、招生考试机构以及高等学校、普通高级中学要进一步提高认识，切实加强对全国教育统一考试工作的重视，把加强考试管理、防止和制止各种形式的违纪、舞弊现象作为保证和促进教育健康发展、增进学生素质教育、培养良好学风、净化校园环境、清除教育考
试领域腐败现象的大事来抓。在加强素质教育的同时，要特别注意对在校生、考生的社会公德教育、法制观念教育和思想道德修养教育，树立健康、良好的学风、考风。领导干部、教师、考试工作人员要以身作则，严于律己，不作任何违法乱纪的事情，要使在校生、考生以及社会充分认识
到考试中的各种形式的违纪、舞弊是社会丑恶现象在教育领域的反映，是腐败行为，绝不能容忍，必须严肃处理。在这个问题上，各级教育行政部门、招生考试机构以及高等学校、普通高级中学必须态度鲜明，要把这个问题提到贯彻落实江泽民同志“三个代表”重要思想和“关于教育问题
的谈话”精神的高度上来，从严治教，从严治考，确保全国教育统一考试和海外考试的质量和社会信誉，为国家真正选拔培养出优秀的专门人才。
二、进一步认识依法治教、依法治考的必要性和重要性
依法治教、依法治考是我国教育事业深化改革和发展的必然要求。随着社会主义民主与法制建设的不断深入，要求完善教育考试管理法规体系，保证全国教育统一考试和海外考试公正、公平，保证广大群众监督权利的呼声越来越高。同时，考试违纪、舞弊现象也有多样化、隐蔽化的趋
势，因此，教育考试必须加强法制建设，全面实行依法治考。
原国家教委《普通、成人高等学校本、专科招生全国统一考试工作规则》（教试〔1991〕3号）、《国家教育委员会海外考试考务管理规则》（教试〔1990〕005号）、《高等教育自学考试考务、考籍管理工作规则》（考委〔1998〕7号）、《广播电视大学“注册视听
生”全国统一考试实施细则》（教成司〔1996〕59号）和《全国公共英语等级考试（ＲＥＴＳ）考务管理规程》（教试中心〔1999〕93号）是各地实施全国教育统一考试和海外考试管理的文件依据，是在总结多年考试管理经验、教训的基础上形成的。各级教育行政部门、招生
考试机构以及高等学校、普通高级中学应认真遵照执行。对在全国教育统一考试和海外考试中发生的替考、夹带、传抄等各种违纪、舞弊行为，应严格按照《教育行政处罚暂行实施办法》（原国家教委第27号令）〔其中，普通和成人高校招生考试工作还应按照《高等学校招生全国统一考
试管理处罚暂行规定》（原国家教委第18号令）〕从速进行处理。
考务管理工作的关键在于监考教师和工作人员是否认真履行其工作职责。各级教育行政部门、招生考试机构以及高等学校、普通高级中学，必须加强对监考教师和工作人员的职业道德教育、法纪观念教育，不经业务培训和考核不得上岗。同时，各地教育行政部门要对不认真履行监考职
责或参与考试作弊的有关人员建立与教师岗位、职责相关的处理或处罚措施，对认真履行监考职责并积极与舞弊行为作斗争的有关人员建立必要的奖励办法。
对出现大面积违纪、舞弊的考点，除对违纪、舞弊的考生依法作出处理外，教育行政部门还应追究考点负责人的责任，构成犯罪的，移送司法机关处理。
按有关规定，凡发生大面积违纪、舞弊案件或有关机构作出的撤消考点资格的处理决定，应及时上报。对有案不查或隐瞒不报的，必须追究有关教育行政部门及招生考试机构的责任；对违纪、舞弊案件的查处结果以及与考生发生的各种法律纠纷，各地应及时上报，以利今后进一步完善
有关政策法规。
三、加强考风考纪和校纪校规建设，对违反者必须严肃处理
各级教育行政部门、招生考试机构以及高等学校、普通高级中学，对在全国教育统一考试或海外考试中有违纪、舞弊行为的在校生或考生，要依据有关规定进行严肃查处。
高等学校和普通高级中学在校生代他人参加全国教育统一考试或海外考试的，按严重违反校纪校规论。
社会人员代他人参加全国教育统一考试或海外考试的，一经查实，由招生考试机构通知其所在单位且应在当地新闻媒体上曝光。
由他人代替参加全国教育统一考试的属严重舞弊行为，依《教育法》规定，已考的，取消其考试成绩；已被有关学校录取的，取消其录取资格并退回原报考地；未考的，取消其本次考试资格。
协助或为替考行为提供便利条件的，属于各级教育行政部门、招生考试机构、高等学校和普通高级中学的工作人员，由其所在单位视情节给予相应的处分。
高等学校和普通高级中学要采取切实有效的措施，净化校园环境。严禁在校园内张贴有替考内容的小广告，一经发现应及时清除，如系在校生张贴，一经查实，应给予必要的纪律处分。
四、加大现代化技术手段在考试管理和防止、发现违纪、舞弊行为上的作用
各级教育行政部门和招生考试机构要充分认识到现代化技术手段在防止和发现各种违纪、舞弊行为上的积极作用，采取措施，加大在使用现代化技术手段方面的经费和人员投入，逐步实现使用现代化技术手段对考试实施环节进行全过程管理。
普通、成人高等学校招生全国统一考试要积极推进摄像跟踪技术，在报名、考试实施、招生录取和新生入校等几个关键环节严格把关。
高等教育自学考试在摄像跟踪技术的基础上还应采用准考证防伪贴膜技术，并在三年内普及这一技术，严防替考行为的发生。
其它各项全国教育统一考试也要积极探索行之有效的现代技术手段来进行监控、管理，建立一套细致严谨的识别方法，从源头上堵住各种违纪、舞弊现象的发生。



2000年8月30日
论交通事故责任认定的行政可诉性
刘善书

一
　　在我国，法院每年受理的全部案件中，因交通事故引起的人身伤害和财产损害赔偿案件占有相当大的比例，而交通事故责任认定则在这类案件中起着至关重要的证据作用。所谓交通事故责任认定，是指公安机关依据国务院《道路交通事故处理办法》，在查明交通事故原因后，根据当事人的违章行为与交通事故之间的因果关系以及违章行为在交通事故中的作用，确认当事人责任大小的单方行为。
　　长期以来，对公安机关作出的交通事故责任认定是否可以纳入行政诉讼案件的受案范围，在法学界一直存在着广泛的争议。司法实践中交通事故责任认定则被作为一种不可诉行政行为来处理的，这种做法在法律规范方面的依据是1992年12月1日公安部和最高人民法院联合下发的《关于处理交通事故案件有关问题的通知》(即法发(1992)39号文)，该通知第四条规定：“当事人仅就公安机关作出的道路交通事故责任认定和伤残评定不服，向人民法院提起行政诉讼或者民事诉讼的，人民法院不予受理。当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或者就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据。”
　　随着司法实践的深入和2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，即法释(2000)8号文的出台，交通事故责任认定不可诉性越来越受到权益保护公平原则和法制统一原则的诘责。第一，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成当事人权益保护的不平等。在交通事故案件中，对于遭受重大损失且被认定为负次要责任的一方当事人，如果在公安机关行政调解不成或者在另一方当事人拒不履行行政调解协议时，则可以向人民法院提起民事诉讼，要求判令对方当事人承担民事赔偿责任，从而使自己的合法权益得以实现。但对于损失较小且被认定为负主要责任的一方当事人来说，如果对行政机关责任认定不服，既不能向人民法院提起民事诉讼(因为找不到适格的民事被告)，按照(1992)39号文又无法提起行政诉讼，从而告状无门；即使其能够在作为被告的民事诉讼中可以对交通事故责任认定提出异议，由于其自身身份的限制，推翻行政机关的行政行为无异于蚂蚁搬山，客观上造成双方当事人权益司法保护的不平等。第二，交通事故责任认定不具有行政可诉性，容易造成对公安机关司法监督不力，产生特权。按照行政诉讼法规定，对具体行政行为的合法性进行审查，是行政审判的职能，通过民事审判来审查具体行政行为是否合法，不仅影响人民法院充分地行使审判职权，而且也不利于保证公安机关依法行政。在民事诉讼中如果不予认定交通事故责任认定书，就会削弱公安机关行政裁决的权威性，使交通事故责任认定变得可有可无，无足轻重；如果不加审查予以采信，则会使公安机关对交通事故责任认定变成一种特权，失去司法监督，增加随意性，纵容违法行政。第三，交通事故责任认定不具有行政可诉性，与现行法律和司法解释相悖。《中华人民共和国行政诉讼法》虽然没有明确列举出交通事故责任认定为可诉的具体行政行为，但在第11条(8)项概括式规定“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”可以向人民法院提起行政诉讼。交通事故责任认定表面上看只是公安机关对事故的形式处理，其实质却直接涉及当事人因此而应承担的赔偿责任，即财产权利。最高人民法院法释(2000)8号文进一步宽泛地规定行政诉讼的受案范围：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。公安机关交通事故责任认定显然包含在这一类行政行为中。
　　我们再从有关法律的排斥性条款看，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院(2000)8号文规定，下列行为不属行政诉讼的受案范围：一是行政诉讼法第12条规定的行为，即国家行为，制定行政法规规章和发布具有普遍约束力的决定命令的行为，行政机关对行政机关工作人员的奖惩任免行为，法律规定由行政机关作出最终裁决的行为；二是公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；三是调解行为以及法律规定的仲裁行为；四是不具有强制力的行政指导行为；五是驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；六是对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。交通事故责任认定与上述不可诉行政行为相对照，除与“法律规定由行政机关最终裁决的行为”相近外，没有其他相对应的条款。而这里的“法律”是广义的法律规范，还是狭义的最高权力机关制定的法律，是否包括司法解释呢?对此，法释(2000)8号文第5条进一步说明：“行政诉讼法第十二条第四项规定的‘法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为’中的‘法律’，是指全国人民代表大会常务委员会制定通过的规范性文件”。目前在我国最高权力机关制定的法律中，没有任何一条规定交通事故责任认定是公安机关的最终裁决行为。最高人民法院、公安部联合下发的法发(1992)39号文显然不属于最高权力机关制定的规范性文件，公安机关对交通事故作出的责任认定自然也不属于行政机关的最终裁决行为。如果依据此文拒不受理对交通事故责任认定提起的行政诉讼，将会造成法律规范冲突。
二
　　交通事故责任认定是否具有可诉性，应当从三个方面考虑：第一，交通事故责任认定是否属于行政行为；第二，交通事故责任认定与其他一般的技术性鉴定有何不同；第三，交通事故责任认定是否属于公安机关最终裁决的行政行为，或者说是否属于《中华人民共和国行政诉讼法》和最高人民法院法释(2000)8号文规定的受案范围。
　　首先，交通事故责任认定是一种具体行政行为。具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或其他组织权利义务的单方行为。交通事故责任认定完全符合具体行政行为的基本特征：第一，交通事故责任认定实施的主体是公安机关；第二，交通事故责任认定是公安机关根据国务院《道路交通事故处理办法》的授权而实施的一种职权行为；第三，交通事故责任认定是公安机关针对特定的交通事故而单方面作出的具有法律效力的行为，它代表着国家行政机关独立的管理意志，不以行政管理相对人的意志为转移。当事人是否提出处理申请或者在处理活动中是否同意，都不影响公安机关对交通事故作出责任认定。这就决定了交通事故责任认定既不同于行政调解，也不同于法律规定的行政仲裁行为；第四，交通事故责任认定一经作出，即对特定的平等的民事主体之间的权利义务关系产生实质性影响。因此，我们完全有理由说，交通事故责任认定是公安机关依照有关法律授权，在具体的交通事故处理活动中，针对特定的当事人之间的责任大小进行裁决的具体行政行为。
　　其次，交通事故责任认定不同于其他的一般技术性鉴定。有人认为，交通事故责任认定与一般技术性鉴定(如法医鉴定)是一样的，一般技术性鉴定不可诉，同样交通事故责任认定也不能诉。其实，只要稍一比较就不难发现，二者是完全不同的。主要表现在以下几个方面：第一，交通事故责任认定是公安机关依职权作出的行为，其主体是特定的国家行政机关；而一般技术性鉴定不一定是行政主体的职权行为，其主体是不特定的，它可能是国家行政机关，也可能是司法机关或者其他事业性单位。第二，交通事故责任认定是公安机关的单方行为，体现的是行政意志；而一般技术性鉴定则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。第三，交通事故责任认定在公安机关内部只经过最初作出认定和行政复议程序；而一般技术性鉴定则可以在多部门对同一事项进行多次鉴定。第四，交通事故责任认定是针对特定的当事人作出的，涉及到平等主体间的权利义务；而一般技术性鉴定并不必然涉及双方当事人的利益，不对当事人间的权利义务关系进行责任划分。如对某人进行评残，只要有该人提出申请即可，其目的可能是其自残需要领救济金，也可能是因他人致残需要索赔。如系后者，当对方当事人提出异议时，可能要在多个部门进行多次鉴定，且任何一次鉴定都不是行政行为，其内容亦不涉及当事人间的责任大小以及因此而引起的权利义务。第五，在诉讼中二者的证据作用也是不同的，交通事故责任认定没有可替代性，如其不能作为证据使用，人民法院或者当事人都不可能再找其他公安机关重新进行责任认定，即对同一事故不可能有两份以上的责任认定书；而一般性技术鉴定在同一诉讼中有可能存在多份，且当事人或者人民法院可以根据案情需要通过其他途径进行重新鉴定。
　　最后，交通事故责任认定具有可诉性，是一种可诉的具体行政行为。如前所述，交通事故责任认定不是最高权力机关制定的法律中由公安机关最终裁决的行政行为，不属于行政诉讼法规定的不可诉行政行为，公安机关也无权自身立法或者通过与司法机关联合下文擅自决定哪种行政行为可以不接受司法监督，最高权力机关制定的法律以外的任何“最终裁决”都是行政系统内的最终裁决，并不能因此而剥夺当事人提起行政诉讼的权利。应该说，除了最高人民法院(2000)8号文件规定的不可诉行政行为以外，所有的行政行为都属于人民法院行政诉讼的受案范围。由此可见，当事人对交通事故责任认定不服的可以向人民法院起诉，人民法院也应当予以受理。
　　综合以上情况分析，尽快明令取消法发(1992)39号文，将交通事故责任认定纳入行政诉讼受案范围，已成为有关部门的当务之急。这样做不仅有利于社会主义法律制度的统一，维护法制权威与尊严，推动社会主义法治建设进程，而且有利于理顺人民法院内部民事审判和行政审判的关系，提高审判效率，有利于进一步加强对公安机关交通事故责任认定的司法监督，保证其严格依法行政，同时也有利于公平地维护各方当事人的合法权益。
　　(作者单位：山东省济宁市中级人民法院)