关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见
水利部
水利部印发《关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见》的通知
水资源［2003］118号
各流域机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市水利（水务）厅（局），新疆生产建设兵团水利局：
为贯彻落实《中华人民共和国水法》，全面加强地下水超采区水资源管理工作，我部组织制定了《关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见》。现印发你们，请结合本地区实际情况，认真贯彻执行，并将贯彻实施情况及时报部。
联系单位：水利部水资源司
电 话：（010）63202908
附件：关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见
水利部
二〇〇三年三月三十一日
附件:
关于加强地下水超采区水资源管理工作的意见
为合理开发和有效保护地下水资源，严格控制超采区地下水开采，遏制超采区扩展，改善和保护生态环境，促进地下水资源的可持续利用，根据《中华人民共和国水法》，现就加强地下水超采区水资源管理工作提出如下意见。
一、地下水开发利用形势
（一）地下水是我国北方地区及许多城市的重要供水水源，也是维系区域生态环境的要素。自20世纪70年代初我国开始大规模开发利用地下水资源以来，随着经济社会的不断发展，地下水开采量以近每十年翻一番的速度增加。到上世纪末，年开采量已超过1000亿立方米。地下水的开发利用支持和保障了我国经济社会的快速发展。
（二）由于对地下水资源的有限性认识不足，在水资源供需矛盾日益突出的情况下，不合理开发利用造成的地下水超采问题也随之凸现。从上世纪80年代初至90年代末，全国以城市和农村井灌区为中心形成的地下水超采区数量已从56个发展到164个；超采区面积从8.7万平方公里扩展到18万平方公里，超采量逐年增加，2000年的超采量已近百亿立方米，累计超采量逾1000亿立方米。
（三）地下水超采已造成严重危害。部分地区浅层地下水水位持续下降，一些地区的含水层几近疏干，大批生产井吊泵报废；部分沿海地区引发了海水入侵，使这些地区的地下水基本丧失了使用功能；一些隐覆岩溶区发生了多起地面塌陷；西北干旱半干旱地区，造成了大片天然绿洲植被枯萎、绿洲消退、土地沙化、沙尘暴加剧，危及了当地人民的生存条件。深层承压水超采区，20多个大中城市引发了地面沉降，造成建筑物开裂、毁坏、堤防防洪标准降低等灾害。地下水污染状况日趋严重，调查的城市中地下水大部分受到不同程度的污染。
（四）我国已进入全面建设小康社会阶段，合理开发利用和有效保护水资源显得尤为重要。上述地下水开发利用中存在的问题，如不及时解决，不仅对当前我国经济社会发展和生态环境造成很大危害，而且将对今后我国水资源可持续利用和经济社会可持续发展构成严重威胁。因此，控制和治理地下水超采区，加强地下水超采区水资源管理工作刻不容缓。
二、总体思路和基本原则
（一）总体思路
全面贯彻国家新时期的治水方针，从可持续发展的战略高度推进地下水超采区的控制和治理，加强超采区水资源的统一管理。对水资源进行统一调查评价，统一规划和统一调配。明确地下水超采区控制和治理的目标和任务，坚持因地制宜，突出重点，采取建立机制、强化管理、合理配置、有效保护和涵养水源等综合治理措施，遏制地下水超采和水质恶化，逐步实现地下水采补平衡，改善生态环境，实现地下水资源的可持续利用，促进经济社会的可持续发展。
（二）基本原则
科学规划，综合治理。从地下水超采区水资源条件和实际状况出发，结合当地经济社会发展和生态建设需要，科学规划地下水资源开发利用总体布局，明确不同阶段地下水超采区控制和治理的目标和任务，提出具体治理实施方案。建立相应的管理体制、法制和机制，采取合理的综合保障措施。
突出重点，全面推进。以地下水严重超采区为控制和治理的重点，加大投入，加快治理，通过工程措施与非工程措施并举，使地下水严重超采区的超采形势得到明显改善。以点带面，兼顾推进一般超采区的控制和治理。加强地下水动态监测，采取有效措施，防止出现新的地下水超采区。
合理配置，加强调控。超采区地表水与地下水应进行联合调度与合理配置。优先利用地表水，严格限制开采地下水，充分利用其它水源（拦蓄雨水、污水处理回用、海咸水利用等），同时采取调整用水结构、调整水价等多种宏观调控手段，促进水资源配置结构趋于合理，逐步控制地下水超采。
总量控制，计划开采。加强超采区水资源的统一管理，以实现地下水采补平衡为目标，根据各地实际，实行超采区地下水 年度取用水总量控制和定额管理，采取综合措施，实行计划用水，强化节约用水。
三、控制和治理目标
至2005年，以地下水严重超采区为控制和治理重点，在2000年全国实际超采量的基础上，压缩30％以上的超采量，使部分地下水超采区的地下水水位持续下降速率和超采区面积扩大趋势得到有效控制，不再出现新的超采区，初步建立起超采区地下水动态监测体系和管理监督体系。
至2010年，在2000年全国实际超采量的基础上，压缩80%以上的超采量，全面遏制地下水超采的趋势，地下水资源得到有效保护，并使因超采地下水引发的生态与环境灾害得到有效控制，形成较完善的地下水超采区水资源管理体制和地下水动态监测体系。
至2020年，全面实现采补平衡，消除地下水超采现象，进一步采取强化管理和涵养水源等调控措施，使地下水水位逐渐回升，因长期不合理开发利用地下水产生的地下水水位漏斗面积逐步缩小，地下水资源得到合理开发、高效利用和有效保护，并使因超采地下水引发的生态与环境灾害得到有效治理，生态环境明显改善。
四、主要任务
（一）划定地下水超采区。2003年底前，省级人民政府水行政主管部门应会同有关部门划定地下水超采区。对严重超采地区，应划定地下水禁止开采区或限制开采区。地下水超采区由省级人民政府批准并公告。
对跨省、自治区、直辖市的地下水超采区，由水利部或委托流域管理机构组织相关省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门划定，分别报相关省、自治区、直辖市人民政府批准后，由水利部统一公告。
（二） 制定地下水超采区治理规划。省级人民政府水行政主管部门应按照水资源综合规划总体要求，对本行政区域地下水资源及其开发利用现状进行科学评价，组织制定地下水超采区治理规划；结合产业结构调整和水资源条件，提出各个时期超采区水资源调控方案，合理调整地下水开采布局，确定超采区管理目标和治理措施。地下水超采区治理规划应于2004年底前编制完成，经流域管理机构组织审核后，报省级人民政府批准组织实施。跨省区的地下水超采区治理规划由流域管理机构组织编制，报水利部批准组织实施。
（三） 启动地下水保护行动计划。根据地下水超采区治理规划确定的治理目标，2005年，各级地方人民政府应以地下水严重超采地区为重点，启动地下水保护行动计划，组织开展地下水超采区专项治理，使主要地下水超采区的生态状况得到改善。在此之前，省级人民政府水行政主管部门可先行选择部分地下水严重超采地区或地下水超采严重的城市，开展地下水保护行动试点。通过节水、治污，增加污水处理回用量，合理开发利用地表水，充分利用雨洪资源，适当采取跨流域调水等措施，实行地表水、地下水统一调度，逐年压缩和调整地下水开采量。对地下水饮用水源地和主要供水水源地要建立水源保护区，防止水源枯竭和水体污染。对城市深层地下水超采区应提出积极的回灌措施。
（四）严格地下水超采区取水许可管理。禁止开采区内应严格禁止工业、农业和服务业新建、改建、扩建的建设项目取用地下水；已建地下水取水工程应结合地表水等替代水源工程建设，按照治理目标限期封闭。限制开采区内新建、改建、扩建的建设项目，要按照《建设项目水资源论证管理办法》，进行严格的水资源论证，避免高耗水建设项目取用地下水；限制开采区内已有的地下水取水工程，要根据水源替代工程建设情况、水资源条件、节水潜力，逐步削减取水量。从2003年起，各级水行政主管部门要对取用水户的取用水逐步实行总量控制和定额管理，制定年度开采指标，逐年压缩地下水开采量，加强取用水户用水计量和供用水统计，对用水户的用水过程要加强年审等监督管理措施。加强地下水自备水源的监督管理。
（五）开展地下水补源工程建设。各级地方人民政府水行政主管部门要因地制宜，采取有效措施，增加地下水的有效补给，建立保护机制。补源工程的建设，要与当地水利建设、生态保护紧密结合起来，纳入水利建设和生态建设保护规划和计划。
（六）建立和完善超采区地下水动态监测网络。省级人民政府水行政主管部门要科学规划和合理布设地下水监测井网，建立和完善地下水动态监测网络和管理信息系统，组织编制《地下水通报》，定期向社会公布超采区地下水动态信息。
五、保障措施
(一)加强领导，明确职责。各级地方人民政府要充分认识地下水超采的危害性和治理的紧迫性，要把地下水超采区的控制和治理列入本地区实施可持续发展战略、改善生态与环境的重要议事日程，省级人民政府要对超采区的治理工作负总责，实行地方人民政府目标责任制。
水行政主管部门要加强对超采区水资源的统一管理。水利部负责组织开展全国地下水超采区治理工作，研究部署各阶段行动计划，检查监督治理工作目标落实；流域管理机构负责组织跨省级行政区超采区的划定，指导流域内各省、自治区、直辖市地下水超采区治理规划编制工作，协调、监督跨省、自治区、直辖市地下水超采区治理工作；省级人民政府水行政主管部门负责组织本行政区域地下水超采区划定和报批工作，制定地下水超采区治理规划并组织实施。
各有关部门要密切配合，作好地下水超采区控制和治理的有关工作。
（二）健全机制，保障投入。县级以上地方人民政府应当将地下水超采区治理纳入本级国民经济和社会发展计划，加大资金投入，确保资金落实。地下水超采区治理工程建设资金按照以地方为主，中央适当补助的原则，多渠道筹措。各有关部门要采取有效措施，支持地下水超采区治理工程建设工作。
（三）运用经济杠杆，促进节约用水。各省、自治区、直辖市人民政府要认真落实国务院《关于加强城市供水节水和水污染防治工作的通知》（国发[2000]36号）精神，提高超采区地下水水资源费征收标准，要严格定额管理，计划指标考核，加强计量工作，用水实行计量收费和超定额、超计划累进加价制度，促进节约用水。
（四） 完善法规,强化监督。要抓紧制定地下水超采区水资源管理和保护的法律法规和规章，依法行政，严格执法，强化监督管理的力度。
（五） 依靠科技进步，提高管理水平。各级水行政主管部门要运用和推广新理论、新技术和新方法，集中力量进行科技攻关，研究和制定适应地下水超采区管理和保护的强制性技术标准，提高地下水超采区水资源管理水平，推进地下水管理信息化、自动化监控和预警系统建设。
化解公司治理危机
李华振 刘卫华
本文原为笔者的一次企业对话峰会发言稿，后被《人力资源》杂志刊于2003年7期
症状：日本模式、美国模式相继触礁
在21世纪到来之前，乐观的观察家预言全球经济的微观依托——公司治理——将会更加稳固、健康，从而支撑起新一轮的“经济旭日时代”。但随之而来的事实却令人大跌眼镜：新世纪的旭日升起来了，全球经济的旭日却没有升起来，相反，曾分别令东方人和西方人引以为豪的两种公司治理模式——日本模式和美国模式相继触礁！一场席卷全球的公司治理危机正迅速蔓延。
这场危机先从东方的日本模式开端。早在1998年亚洲金融危机期间，日本模式的公司治理结构就露出了弊病，许多企业（包括一些跻身世界500强的大企业）纷纷陷入困境。同属日本模式之体系的韩国，也表现出了同样的问题。当时的经济评论家认为它的总根源在于98年亚洲金融危机，认为金融危机过去之后，日本模式会重振雄风。但到目前为止，5年时间过去了，亚洲金融危机早已结束，日本模式的公司治理结构不仅没有像预料的那样“随着金融危机的结束而很快重新焕发活力”，反而长病不起，不见明显好转。这充分证明，日本模式的病因并不在于98年亚洲金融危机，而在于其本身的缺陷。
俗话说“东方不亮西方亮”，但在这场席卷全球的公司治理危机中，东方的日本模式固然不再亮了，而西方的美国模式也随之不亮了。正当西方嘲笑日本模式陷入泥潭、庆幸美国模式安然无恙时，危机实际上已经站在了美国模式的门口。美国模式的危机从纳斯达克股市上开始爆发，很快波及整个IT领域，进而蔓延到其它高科技领域：传统电信业、电器制造业、生物工程业、制药业等等。美国总统布什2002年8月4日特别签署了一项“公司责任法案”，就是针对这场公司治理危机而采取的措施之一。
根源：公司治理结构出了问题
这场席卷全球的公司危机的根源在于公司治理结构出了问题。司法部“公司治理结构专项研究”课题组负责人、我国经济法专家刘大洪指出，日本模式、美国模式都走了极端，前者过于夸大“内在品德”在公司治理中的作用，后者过于夸大“外在制度”在公司治理中的作用。二者都对自己的管理文化过于崇拜、自足，以至于患上了“管理偏食挑食症”，长期“营养单一”，终于导致这场公司治理危机的大爆发。
虽然公司的“委托代理”之初衷是为了提高经营效益，但在实际运行中，由于其它因素的影响，往往结果并非如此，甚至反而降低了经营效益。
1、信息不对称。经营者实际控制着公司，在具体经营过程中，他们掌握着大量的有效信息，而所有者并不知道这些信息。在这种不对称状态下，经营者往往利用信息优势来采取利己行为，以谋求私利（而不是公司利益和所有者利益）的最大化满足。
2、实际经营过程难以监控。所有者囿于时间和精力，不可能对经营者进行全方位、整过程的监控，不可能确切知道经营者是否尽了力、是否利用职权之便损公利私。而如果强行进行监控，其成本也高得不可接受，比所有者亲自经营的成本还要高。
3、经营的行为理性。在“经济人理性”法则的支配下，经营者有自己的效用函数，他们追求的是自身利益，例如个人收入、在职消费、公司规模、自我名望等等。经营者的利益往往与公司利益和所有者利益不一致，在信息不对称、不受监控的条件下，他们会损害后者而满足前者。
求解：美式文化嫁接儒家文化
公司治理的问题，在西方每个市场化的国家里都存在，并形成了美国模式、日本模式等解决对策。传统上认为，美国模式和日本模式都适合西方和东方各自的人文环境，没必要互相移植嫁接。但这场席卷全球的公司治理危机打破了传统观念，把二者的弊端都曝露了出来。事实已经证明：公司治理结构并不区分西方东方，单纯的美国模式或日本模式都有其缺陷，理想的解决之道应是二者的互融，即美国文化与儒家文化的嫁接。
美国模式的精髓在于以下方面：（1）利益均沾。在“社会契约论”哲学思想的指导下，美国模式注重用“利”去规范人的行为。因此，它在公司利益分配上做得很好，鼓励经营者拥有本公司股份，成为公司的所有者。它认为这样能激励经营者以“所有者的心态”去积极关心公司利益，从而减少经营者的短期行为、投机行为、利私行为。（2）制度化外在约束。美国模式在公司制度化建设上做得很出色，用完美的制度对经营者进行外在约束。
与此同时，美国模式的缺陷在于：（1）在现代公司里，所有权往往比较分散，一个公司有多个、甚至成千上万个所有者。在这种条件下，虽然经营者也因“利益均沾”而拥有本公司股份、是公司所有者之一，但在实际经营中，经营者通过损公利私而获得的收益可能远高于自己作为公司所有者而得到的收益。也就是说，即使公司垮了，他们所损失的所有者权益也远小于他们通过损公利私而捞取的利益；更何况由于有众多的其他所有者在支撑着公司，公司并不会因此而很快垮掉，他们还能继续得到自己作为所有者而享有的利益。在这种利害权衡之下，经营者往往并不因为自己持有本公司股份而真正完全以“所有者的心态”去关心公司利益，他们仍可能损公利私。（2）不论制度多么完善，终归由具体的人去执行，如果经营者的内在道德约束不强，他们就仍然能运用自己掌握的信息优势和职权之便，通过种种手段侵害公司利益和其他所有者利益。安然事件就是明证，连美国总统布什也承认“美国的制度文明并不能完全解决各种问题”，2002年8月4日，布什总统签署了一项“公司责任法案”，试图弥补这一缺陷。
日本模式的精髓在于东方儒家文化的内在约束，通过经营者对自身的收入、地位、社会评价、法律责任等的关心，来激励或约束其行为。日本大多数企业都实行“非重大责任终身聘用制”，注重劳资关系的长期稳定忠诚，通过这种“熟人式公司关系”来督促经营者尽心尽力。这种公司治理模式不注重“利”（利益均沾），而注重“义”（个人名望和社会责任之类）。由于日本有集体主义传统，这种模式因而能够顺利运转，为日本经济腾飞做出了巨大贡献。
但日本模式把太多的希望寄托在“义”上，过于依重经营者的内在约束，这在现代市场观念和经济人理性的法则下显得缺乏刚性，“只能防君子，不能防小人”，刘大洪教授的这个比喻形象地揭示了日本模式的致命伤。日本模式建立在“君子标准”的人性假设之上，美国模式则建立在“中等偏下标准”的人性假设之上。
中国目前正处于市场经济建设的关键时期，面临着选择何种类型的公司治理结构之迫切任务。这场席卷全球的公司治理危机使我们认识到：传统的日本模式或美国模式都不是理想的选择，我国在设计自己的公司治理结构时，应兼采二者之长、避二者之短，把美式文化嫁接到儒家文化上，形成“利义共举、外内兼修、法德并重”的公司治理结构。
实证：具体案例及评析
香港处于中西方化的交汇处，美式文化和儒家文化共存于此。正因有此特殊背景，使许多香港公司形成了“美国模式+日本模式”的公司治理结构，即美式文化嫁接儒家文化。我们可以从中选择一个典型实证案例：香港永诚实业集团。“制度引导人、品德塑造人，利益激励人、荣誉约束人。”在这种公司治理哲学的指导下，它在以下几个方面的做法值得我们研究、借鉴：
1、有恒产者有恒心。刘孟奇董事长深受美式文化的熏陶，注重公司的“利益均沾”，推行人才股票期权计划、员工持股计划，鼓励每个核心人才和优秀员工都成为公司的股东，使他们拥有“恒产”，跟公司利益与共、风雨同舟，这样就能产生为公司服务的“恒心”。
2、信用既是一种环境，也是一种品德。在对外商务活动中，与合作伙伴互守诚信，注重双方之间的利益均衡，尤其是给商业链条的下游环节（经销商）留出足够的利润空间。在美国，由于制度的因素，信用是一种外在化的东西，即“信用环境”，这固然很好，但还要强调个人的内在因素，即儒家文化的“信用品德”。
3、不分贵贱一碗酒。这句话来源于水浒，虽然听起来很通俗，便实际上它包含着丰富的管理思想。“不分贵贱”是一种“义”，是儒家文化在管理中的运用；“一碗酒”是一种“利”，让每个参与者（经销商、员工、股东）都得到实实在在的利益，它是美式文化的体现。二者不能偏废任何一方，如果只有“不分贵贱”，连肚子都填不饱，水浒梁山也不可能吸引那么多英雄好汉；如果只有“一碗酒”，就成了松散的集合，还不如投靠宋朝能喝两碗、三碗、甚至更多碗酒。
4、不设CEO。CEO被炒得沸沸扬扬，仿佛没有CEO就不是现代公司。但永诚集团一直清醒地置身其外，坚持不设CEO。后来的实践证明了其先见的洞察力。在CEO盛行的美国，近年来连续爆出CEO丑闻，为什么？因为CEO集多权于一身，其权力失去制衡和有效监督，更易滋生腐败风险。
5、“三名主义”与软手铐。名企、名牌、名人，此为“三名主义”。永诚集团尤其注重“名人”，这可以有效激发人的荣誉心，利用儒家文化的“义”来治理公司。“名人”当然分范围阶梯，有公开的社会名人（主要是核心经营者、工程师等）、内部的公司名人两类。如果说经济利益是“金手铐”，那么，荣誉就是“软手铐”。两种手铐并用，能从利和义、外和内、制度和道德上激励、约束经营者及其他员工。
6、经营者梯形持股与背叛成本。经营者持股并不是“一持就灵”，如果份额太少，如前文所析，就仍然达不到有效约束经营者之目的。永诚集团实行“梯形持股”，即：经营者收益分两部分，一是现金薪酬，一是公司股份，越是高层经营者，其现金薪酬的比例就越低，股份分配的比例就越高。这样，把各个层级的经营者的利益都与公司捆绑成一体，使其所持股份足以约束其行为，提高其“背叛成本”，能比较有效地防范经营者对公司的背叛。
作者简介：
李华振，河南人，祖籍安徽，中南财经政法大学经济法研究生部，财经作家，2003年度“十大智业人物”之一，在国家级经济类杂志上发表文章280余篇，并多次被人大报刊资料中心转载，见于北京社科院学报《北京社会科学》（季刊）、《人民日报之中国经济快讯（理论版）》、新华社《经济世界》、《中国经贸》、《中国商界》、《政策与管理》、《经济导刊》、《财经报道》、《企业研究》等刊。
曾任多家集团公司、上市公司的战略企划中心总经理，被多家杂志以“封面人物”进行报道。现把主要精力放在学术上，在我国著名经济法专家刘大洪教授主持的国务院司法部“中国公司治理结构课题研究”、“中国国有企业问题专项研究”等课题组中从事研究工作。
作者联系方式：lhzlwh@yahoo.com.cn 或 lhzlwh@21cn.com.cn
