影响立法质量的原因
立法质量不够理想主要表现为，与改革开放的实际结合不够紧密、针对性较弱、部门利益倾向尚未有效克服、操作性不够强、立法技术粗糙、一些法规施行效果不理想等方面。影响立法质量的因素有政府提案质量不高、地方和部门保护主义、法规草案审议质量不高、专门委员会的优势未能很好发挥和地方立法工作队伍有待加强等许多方面，对此在有关的地方立法研讨会上已有人大同仁专门撰文作出过论述。
笔者从宪政层面上分析，认为有以下几点原因：1、人大作为国家权力机关有四项法定职权：重大事项决定权、监督权、人事任免权和立法权。四项职权相互依托，缺一不可，目前在缺乏其他几项职权有效配合的情况下，立法权单兵突进，难以取得良好的效果。2、人大制度作为根本政治制度属于上层建筑的范畴，它的健全和完善不可能脱离现有经济结构和发展水平的制约，提高立法质量尚需要社会各阶层进一步分化、组织化程度进一步提高。3、人大机关的组成结构在人大代表、常委会组成人员和机关工作人员三大块的基础上，常委会又有若干各自相对独立的专门委员会，彼此之间的协调配合需要进一步加强。4、整个社会的法治意识还有待进一步提高。政府部门出于方便管理的需要，社会公众则出于维护自身利益的需要，纷纷抛弃“人治”转而寻求“法治”。法律从管理工具和利益的计算、表达，成长为一种价值观和社会信仰还需要一个较长的时间过程。
根据以上几点原因分析，笔者认为提高立法质量和提高立法数量相比，需要一个更长的时间过程。
提高立法质量的对策与建议
人大工作者要加强学习。 提高立法质量不仅是对法规的要求，更是对人的要求。相对于要求立法的数量和速度而言，提高立法的质量和效益对人大工作者提出了更高的要求。专家咨询可以在一定程度上弥补立法工作人员在专业知识上的不足，但不能代替工作人员本身。地方立法工作人员只有不断学习，在工作和学习中不断提高自身素质，才能适应新时期新阶段的立法工作。首先要加强对中央政策和省委文件的学习，使立法的原则、精神和具体内容不偏离大政方向，紧贴经济建设和社会发展的中心；其次要加强对人大制度的学习和掌握，了解新形势下人大作为国家权力机关、代表机关和工作机关的各项工作制度、程序和工作惯例；再次要结合法规议案加强对法律专业知识的学习，提高自身的专业化水平，培养不同于政府官员和法院法官的立法者专有的思维方式和职业品格；最后要加强对立法技术的学习和掌握。学习的过程同时也是修正、提高的过程，不仅要从书本上学，更要向领导、同事学习，向专家学习，向群众学习，从社会实践中汲取对立法工作有帮助的一切知识。
进一步提高立法调研的实效。地方性法规案的提案主体，按照法律法规的规定，通常有本级人民政府、同级人大各专门委员会、同级人大常委会主任会议、同级人大代表和人大常委会组成人员等。但是，在工作实践中，行政活动涉及国民生活的各种领域，内容是极其复杂的。行政内容的复杂性决定了立法内容的复杂性、专业性和技术性，而且有必要根据社会情况的发展变化灵活地改废条款。因此，经常行使法规提案权和提出法规案最多的主体是本级人民政府，常常是政府官员首先产生对某一问题的关注，提出立法议案，然后报送人大常委会。列入人大常委会立法计划的议案，在具体制定时又常常是由政府部门负责起草草案。这一“政府起草，人大通过”立法模式的优点是政府部门比较熟悉本行业本领域的情况，弊端是往往存在“部门利益倾向”。针对这一弊端而采取的联合起草措施，仍然无法取代政府在起草法规中所起的重要作用。
而调查研究是人大立法过程中一项经常性、基础性工作，针对法规草案开展的立法调研是对法规议题涉及到的社会事务作进一步的信息收集工作，可以说，立法调研的质量决定了人大审议的质量和水平，也决定了我们地方性法规的质量。从制度、机制和工作方法等各方面保证立法调研的实效是提高立法质量的基础性工作。
在立法过程中要贯彻民主集中制的原则。随着改革的深化和开放的扩大，经济社会的发展，各个社会阶层的分化日益显现。在依法治国的旗帜下不同的社会群体开始寻求用法律的途径来表达自身的利益诉求，其中包括通过立法的方式来肯定自身的利益要求。相对于计划经济体制下单纯依靠政府通过行政命令的方式解决社会问题相比，运用法律的杠杆来调控社会事务更具有灵活性和理性化、民主化色彩，是一种社会的进步。与此同时，我们也看到，纷繁复杂并内在彼此冲突的利益要求会使立法权的行使陷入僵局,且弱势群体和未能有效组织的社会群体的正当权益常常不能得到很好的表达。笔者以为面对新的社会形势，解决矛盾的主要途径就是要在立法过程中贯彻民主集中制的原则。民主的过程就是社会公众参与和各种利益表达的过程，立法听证和法规草案面向社会公开征求意见就是体现民主的重要举措；而集中的过程则是以“三个代表”重要思想为指导，科学鉴别、分析和采纳各种意见、要求和观点的过程。只有两者并重，才能最大限度地提高立法质量，为构建和谐社会实现“良法”之治。
北安市人民法院 王鹤丹
宁波市国家建设项目审计办法
浙江省宁波市人民政府
宁波市国家建设项目审计办法
（2004年11月4日宁波市人民政府第27次常务会议审议通过 2004年11月10日宁波市人民政府令第125号公布 自2005年1月1日起施行）
第一条 为了加强对国家建设项目的审计监督，促进国家建设项目的规范管理，提高投资效益，根据《中华人民共和国审计法》和《中华人民共和国审计法实施条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内的国家建设项目的建设单位（包括项目法人）以及勘察、设计、施工、监理、采购、供应等单位与国家建设项目直接有关的财务收支，均应依照本办法接受审计监督。
第三条 本办法所称国家建设项目，是指以财政资金、各项政府性专项资金、政府统一借贷的资金或国有企事业单位、国有控股单位投入资金为主要资金来源的建设项目。
第四条 市审计机关是本市国家建设项目审计监督的主管部门，依法对国家建设项目财政财务收支的真实、合法和效益情况进行审计监督。
各县(市)、区审计机关负责本管辖范围内国家建设项目的审计监督工作。
计划、财政、建设、国土、交通、水利、监察等部门，应当在各自的职责范围内协助审计机关开展对国家建设项目的审计监督工作。
第五条 审计机关对国家建设项目的审计，按照建设项目投资主体的财政财务隶属关系或者国有资产监督管理关系，确定审计管辖范围。市重点国家建设项目由市审计机关管辖。
对与国家建设项目有关的勘察、设计、施工、监理、采购供应等单位的财务收支审计，不受审计管辖范围的限制。
第六条 国家建设项目审计实行计划管理制度。审计机关应当根据法律、法规、规章的规定和本级人民政府、上级审计机关的要求，确定国家建设项目年度审计工作重点，编制年度审计项目计划，并将纳入审计项目计划的国家建设项目及时告知计划、财政等有关部门和建设单位。
计划部门应当将年度国家建设项目计划抄送审计机关；建设项目的主管部门应当定期将纳入年度审计项目计划的国家建设项目实施情况抄送审计机关。
纳入年度审计项目计划的国家建设项目的建设单位应当定期将项目实施情况报送审计机关。
第七条 审计机关按照年度审计项目计划依法对国家建设项目的概、预算执行情况和竣工决算实施审计监督。
纳入年度审计项目计划的国家建设项目未经竣工决算审计的，不得办理工程价款最终结算和竣工验收手续。
第八条 审计机关实施国家建设项目审计，可以组织具有法定资格的社会中介机构或者聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参与审计，所需经费列入同级财政预算或在审计核减中安排解决。
第九条 未纳入年度审计项目计划的国家建设项目，由审计、财政、发展计划等部门依照有关法律、法规在各自职责范围内进行监管，审计、检查结果应当相互通报。
社会中介机构对国家建设项目的审计结果，审计机关经核实利用的，不再对同一事项进行重复审计。
第十条 对国家建设项目建设单位实施审计的，主要包括以下内容：
（一）建设项目投资和预算执行情况及概算调整的合法性、合规性、真实性；
（二）建设项目竣工决算报表和说明书以及工程决算报表编制依据的真实性、合法性；
（三）项目建设规模及总投资控制情况；
（四）建设资金到位情况和资金管理、使用的合法性、合规性；
（五）未到位资金对该建设项目产生的影响；
（六）合同签订及合同履行情况的真实性、合规性、合法性；
（七）建设项目的建设程序、招标投标程序及其结果的合规性、合法性；
（八）建设项目成本的真实性、合法性；
（九）工程价款结算的真实性、合法性；
（十）与建设项目相关的其他财务收支核算的真实性、合法性；
（十一）交付使用的资产及其手续的真实性、完整性；
（十二）建设项目尾工工程未完工程量和预留投资资金的真实性；
（十三）对竣工建设项目投资效益的评审；
（十四）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十一条 对国家建设项目施工单位实施审计的，主要包括以下内容：
（一）有无转包或者违法分包工程行为；
（二）工程价款结算是否真实、合规、合法；
（三）是否按照有关规定缴纳税款；
（四）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十二条 对国家建设项目设计单位实施审计的，主要包括以下内容：
（一）项目设计是否按照批准的规模和标准进行，设计是否具有经济性、合理性；
（二）设计单位资质情况；
（三）设计费用收取情况；
（四）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十三条 对国家建设项目监理单位实施审计的，主要包括以下内容：
（一）监理工作是否符合国家规定及合同要求；
（二）监理单位资质情况；
（三）监理费用收取情况；
（四）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十四条 对国家建设项目设备、材料采购供应单位实施审计的，主要包括以下内容：
（一）设备、材料采购供应是否符合设计要求；
（二）设备、材料采购供应的价格情况；
（三）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十五条 对其他与国家建设项目有关单位实施审计的，主要包括以下内容：
（一）按照国家有关规定依法履行职责的情况；
（二）按照国家有关规定和合同要求收取费用情况；
（三）法律、法规、规章规定需要审计监督的其他事项。
第十六条 纳入年度审计项目计划的国家建设项目的建设单位应当在初步验收通过后的规定期限内编制出竣工决算，向审计机关申请竣工决算审计。审计机关接到建设单位竣工决算审计的申请后，具备审计条件的，应当在30日内下达审计通知书，在90日内完成竣工决算审计，特殊情况经批准可以适当延长审计期限。
第十七条 审计机关根据年度审计项目计划实施审计3日前，应当向被审计单位送达审计通知书，并抄送与国家建设项目有关的施工、勘察、设计、监理、采购供应等单位。
被审计单位应当根据审计通知书的要求及时提供与国家建设项目有关的资料，并对有关资料的真实、完整和其他相关情况作出书面承诺，不得转移、隐匿、篡改、伪造或者毁弃。
第十八条 审计人员通过审查工程预、决算资料和财务会计资料，监盘有关财产物资，查阅与审计事项有关的文件、资料，检查中介机构的审计结论，向有关单位和个人调查等方式进行审计，审计所取得证明材料应当由有关单位、人员签名或者盖章，对在规定期限内拒不签名或者盖章的视为无异议，并由审计人员予以注明。
第十九条 审计机关实施审计后，应当出具审计报告，并书面征求被审计单位的意见；被审计单位应当自收到审计报告之日起10日内提出书面意见，逾期未提出的，视为无异议，并由审计人员予以注明。
被审计单位对审计报告提出异议的，审计机关应当作进一步的研究、核实，对审计报告进行修改或者作出不予采纳的说明。
第二十条 审计机关对被审计单位提出改进建议的，应当出具审计报告；对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，应当依据有关法律、法规在法定职权范围内作出处理、处罚的审计决定。
对审计机关依法作出的审计报告、审计决定以及经审核后的社会中介机构出具的审计报告，与建设项目有关的被审计单位应当执行，并作为有关部门办理国有资产移交和投资项目竣工财务决算的依据。
第二十一条 审计机关在审计国家建设项目中发现下列情况的，应当通报有关主管部门予以调查：
（一）违反规划、土地、征迁、招标投标、环境保护等建设项目管理法律、法规的；
（二）勘察、设计、建设、施工、监理等单位不具备相应资格的；
（三）未有效实施工程质量管理的；
（四）其他应当由有关主管部门处理的违法、违纪行为。
第二十二条 审计机关应当自审计报告和审计决定送达之日起90日内，了解审计报告的落实情况，检查审计决定的执行情况；对被审计单位超过90日未执行审计决定的，审计机关应当责令执行或者提请有关主管部门协助执行，仍不执行的，申请人民法院强制执行。
第二十三条 审计机关应当每年向同级人民政府报告国家建设项目审计结果，并依照法律、法规、规章规定，向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。
第二十四条 审计机关应当加强对由其组织和聘请参与国家建设项目审计的社会中介机构和专业人员的指导、监督和管理，并对违反《浙江省社会中介机构管理办法》等有关规定的行为，依法予以处理。
第二十五条 对列入年度审计项目计划的国家建设项目，未经审计而擅自办理竣工验收手续造成严重后果的，审计机关可以通报或者公布有关情况，并提请有关部门依法对有关单位和责任人给予相应处理。
第二十六条 审计机关审计人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，尚不构成犯罪的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十七条 本办法自2005年1月1日起施行。
