国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定
国务院
国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定
国发[2002]17号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称行政处罚法)第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”国务院对贯彻实施行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度十分重视，多次下发文件作出具体部署。自1997年以来，按照国务院有关文件的规定，23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作，并取得了显著成效，对深化行政管理体制改革、加强行政执法队伍建设、改进行政执法状况、提高依法行政水平，起到了积极的作用。实践证明，国务院确定试点工作的阶段性目标已经实现，进一步在全国推进相对集中行政处罚权工作的时机基本成熟。为此，依照行政处罚法的规定，国务院授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展相对集中行政处罚权工作。为了进一步推进这项工作，特作如下决定：
一、开展相对集中行政处罚权工作的指导思想
(一)要以“三个代表”重要思想为指导，做好相对集中行政处罚权工作。
“三个代表”重要思想，是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的新的发展，是新时期党的建设的指导方针，也是全面推进建设有中国特色社会主义伟大事业的行动指南。全面贯彻“三个代表”重要思想，关键在坚持与时俱进，核心在保持党的先进性，本质在坚持执政为民。行政处罚法确立相对集中行政处罚权制度的目的，是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民和行政执法机构膨胀等问题，深化行政管理体制改革，探索建立与社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制和行政执法机制，提高行政执法的效率和水平，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和促进社会生产力的发展。要以“三个代表”重要思想为指导，做好相对集中行政处罚权工作。
各地区、各部门要从讲政治、讲大局的高度，按照“三个代表”重要思想的要求，进一步提高对做好相对集中行政处罚权工作重要性的认识，认真贯彻执行行政处罚法和国务院有关文件，研究解决相对集中行政处罚权工作中存在的问题，认真做好这项涉及广大人民群众切身利益的工作。
(二)严格依照行政处罚法的规定，开展相对集中行政处罚权工作。
相对集中行政处罚权是行政处罚法确立的一项重要制度。各省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要严格执行行政处罚法的各项规定，保证全面、正确地实施行政处罚法，促进政府和政府各部门严格依法行政。
开展相对集中行政处罚权工作，要结合实施行政处罚法规定的行政处罚设定权制度、行政处罚主体资格制度、听证制度、罚款决定与罚款收缴相分离制度、政府对行政处罚的监督制度等，进一步规范行政执法行为，提高依法办事的能力和水平。
(三)把开展相对集中行政处罚权工作与继续深化行政管理体制改革有机地结合起来。
相对集中行政处罚权是深化行政管理体制改革的重要途径之一，最终目的是要建立符合社会主义市场经济发展要求的行政执法体制。必须把开展相对集中行政处罚权工作同继续深化行政管理体制改革紧密结合。要精简机构、精简人员，按照社会主义市场经济规律，进一步转变政府职能。要按照权力和利益彻底脱钩、权力和责任密切挂钩的原则，调整市、区政府有关执法部门的职责权限，明确划分有关部门之间的职能分工，推行行政执法责任制、评议考核制，防止政出多门、多头执法、执法扰民。
二、相对集中行政处罚权的范围
实行相对集中行政处罚权的领域，是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域，目前主要是城市管理领域。根据试点工作的经验，省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围，主要包括：市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施；城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权；城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权；环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。
需要在城市管理领域以外的其他行政管理领域相对集中行政处罚权的，省、自治区、直辖市人民政府依照行政处罚法第十六条的规定，也可以决定在有条件的地方开展这项工作。
对省、自治区、直辖市人民政府决定依法开展的相对集中行政处罚权工作，国务院有关业务主管部门和省、自治区、直辖市人民政府有关业务主管部门都要按照《中共中央办公厅国务院办公厅关于市县乡人员编制精简的意见》(中办发 [2000]30号)和国务院有关文件的要求，切实予以支持，不得以任何借口进行干预、阻挠。
三、进一步做好相对集中行政处罚权工作的要求
(一)加强相对集中行政处罚权制度的宣传。
行政处罚法确立的相对集中行政处罚权制度，与行政机关关系重大，对行政管理体制改革和政府职能转变以及政府法制建设影响深远。各省、自治区、直辖市人民政府要按照本决定的要求，广泛、深入地宣传与相对集中行政处罚权工作有关的法律法规、方针政策、程序步骤，做到阶段性宣传和经常性宣传相结合，正面宣传和典型教育相结合，一般性宣传和疑难问题解答相结合，把思想认识真正统一到行政处罚法上来，统一到党和国家的有关方针政策上来，保证相对集中行政处罚权工作健康、有序进行。
各地区、各部门要加强宣传相对集中行政处罚权制度，各有关行政执法机关和执法人员要充分认识开展相对集中行政处罚权工作的重要性，熟悉相对集中行政处罚权制度和开展相对集中行政处罚权工作的原则、要求，特别要教育和督促被集中行政处罚权的有关部门增强政治意识、大局意识和责任意识，积极支持相对集中行政处罚权工作。
(二)抓紧建立省、自治区、直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作的具体程序。
相对集中行政处罚权工作涉及有关部门行政处罚职权的调整和重新配置，各省、自治区、直辖市人民政府要抓紧建立决定开展相对集中行政处罚权工作的具体程序。
省、自治区的有关城市人民政府在开展相对集中行政处罚权工作前，要深入研究本地区特定领域行政执法中的情况和问题，广泛听取各方面意见和建议，依法提出调整行政处罚权的具体方案(其中有关机构、编制方面的事宜，由编制部门按照国家有关法规的规定和程序办理)。相对集中行政处罚权工作方案必须由本级人民政府常务会议讨论决定，并形成会议纪要，以政府名义上报所在的省、自治区人民政府审批。有关城市政府法制工作机构要按照《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》 (国办发[2000)63号)的要求，发挥在法制工作方面的参谋和助手作用，协助本级人民政府依法积极稳妥地做好相对集中行政处罚权工作。省、自治区人民政府对有关城市人民政府报送的相对集中行政处罚权工作方案，要依照行政处罚法和本决定以及国务院其他有关文件的规定严格审查，对借机增设机构、增加行政编制或者有其他不符合规定情形的，一律不予批准。
直辖市人民政府决定开展相对集中行政处罚权工作，参照上述规定办理。
经省、自治区、直辖市人民政府批准的相对集中行政处罚权工作方案，自批准之日起30日内，由省、自治区、直辖市人民政府报送国务院法制办公室备案。
(三)总结经验，不断完善开展相对集中行政处罚权工作的配套制度。
省、自治区、直辖市人民政府开展相对集中行政处罚权工作，要注意总结本地区实行相对集中行政处罚权制度的经验，加强配套制度建设，巩固行政管理体制改革的成果。省、自治区、直辖市和有立法权的其他地方政府，可以按照规定程序适时制定地方政府规章；没有立法权的地方政府根据需要可以制定规范性文件。要通过各层次的配套制度建设，明确集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的职责权限，完善集中行使行政处罚权的行政机关与其他有关部门之间的协调配合机制。要结合相对集中行使行政处罚权的实践，推进电子政务的制度建设，实现集中行使行政处罚权的行政机关与有关部门之间行政管理信息的互通与共享，促进行政执法手段的现代化。
要明确市、区两级集中行使行政处罚权的行政机关的职能和责任，探索同一系统上下级部门之间合理分工、协调运作的新机制，解决目前行政执法中同一件事多头管理和各级执法部门职权大体相同，多层执法、重复管理问题。要按照行政职能配置科学化的要求，从制度上重新配置上下级部门职能，原则上层级较高的部门主要侧重于政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由基层执法队伍承担。
在开展相对集中行政处罚权工作的同时，有关地方人民政府对原由有关行政机关行使的管理权，要根据需要进行调整和重新配置，防止职责重叠、权力交叉，实现政企分开、政事分开；对有关行政机关行使的审批权，要按照国务院行政审批制度改革的要求，该取消的要坚决取消，该归并的要坚决归并，以方便基层、方便群众。要理顺行政机关与专业服务组织的关系，对于目前行政机关内设或者下设的各类技术检测、检验、检疫机构，要创造条件将这类机构从有关行政机关中逐步剥离出来，面向社会广泛提供技术服务，成为依法独立从事技术检测、检验、检疫活动，并对其技术结论独立承担法律责任的专业服务组织。
(四)加强行政执法队伍建设。
各省、自治区、直辖市人民政府要按照《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定，规范集中行使行政处罚权的行政机关的设置，不得将集中行使行政处罚权的行政机关作为政府一个部门的内设机构或者下设机构，也不得将某个部门的上级业务主管部门确定为集中行使行政处罚权的行政机关的上级主管部门。集中行使行政处罚权的行政机关应作为本级政府直接领导的一个独立的行政执法部门，依法独立履行规定的职权，并承担相应的法律责任。行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所作出的行政处罚决定一律无效，还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任。集中行使行政处罚权的行政机关所需经费，一律由财政予以保障，所有收费、罚没收入全部上缴财政，不得作为经费来源。对以暴力、威胁方法阻碍集中行使行政处罚权的执法人员依法执行职务的行为，公安机关要及时依法作出处理，直至依法追究刑事责任，不得作为民事纠纷进行处理。
集中行使行政处罚权的行政机关履行原由多个部门行使的职权，权力大，责任重，必须加强队伍建设，加强监督管理。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员，要按照《国家公务员暂行条例》和其他有关规定，采取考试、考核等办法从有关部门和社会符合条件的人员中择优录用。有关地方人民政府要采取有效措施，加强对集中行使行政处罚权的行政机关的领导和管理，推行执法责任制和评议考核制，强化对有关行政执法人员的政治教育和法律培训，努力提高依法行政水平。要健全对集中行使行政处罚权的行政机关以及执法人员的检查监督机制和纪律约束制度，教育、督促集中行使行政处罚权的行政机关自觉接受权力机关的监督、人民法院的司法监督以及行政机关的层级监督。对集中行使行政处罚权的行政机关作出的具体行政行为不服提出的行政复议申请，由本级人民政府依法受理；上一级人民政府设立集中行使行政处罚权的行政机关的，申请人也可以选择向上一级人民政府设立的集中行使行政处罚权的行政机关提出行政复议申请，由该行政机关依法受理。
各级行政执法机关和执法人员要高度重视作风建设，按照党的十五届六中全会的精神，切实加强和改进执法作风，确保严格执法、秉公执法、文明执法。
(五)切实加强对相对集中行政处罚权工作的组织领导。
相对集中行政处罚权，必然要求对有关部门的行政处罚权进行重新配置，涉及现行行政管理体制的改革。从试点工作的情况看，多数部门对相对集中行政处罚权制度认识明确，积极支持。但是有的部门原则上赞成相对集中行政处罚权，到涉及本部门的职权调整时就以种种理由表示反对；有的部门对集中行使行政处罚权的行政机关的执法活动不支持、不配合，甚至设置障碍，这是不符合行政处罚法规定和国务院文件要求的。各省、自治区、直辖市人民政府都要切实负起责任，加强对相对集中行政处罚权工作的领导，主要领导同志要亲自抓，把这项工作列入重要议事日程。各省、自治区、直辖市人民政府法制工作机构要按照《国务院关于贯彻实施{中华人民共和国行政处罚法)的通知》 (国发[1996]13号)和《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》的规定，继续加强对相对集中行政处罚权工作的协调和监督，密切关注开展相对集中行政处罚权工作的情况和问题，及时研究提出依法解决问题的意见和建议，协助本级人民政府做好相关工作，保证相对集中行政处罚权制度的顺利实施。国务院法制办公室要按照本决定的要求，加强对各省、自治区、直辖市开展相对集中行政处罚权工作的指导和监督，进一步加强和完善相对集中行政处罚权的制度建设，积极推进行政管理体制的改革。
各地区、各部门要按照本决定的规定，结合本地区、本部门的实际情况，认真研究、落实。有关开展相对集中行政处罚权工作的重要情况和问题，请及时报告国务院法制办公室，由国务院法制办公室汇总向国务院报告。
国 务 院
二OO二年八月二十二日
论董事对公司第三人的责任
张英
董事因履行义务而享有权利，因行使权利而承担责任，董事是权利、义务、责任的统一体。“但是，（我国）公司法侧重于权利的规定，包括董事权利和董事会职权的规定。”1而对董事的义务、责任鲜有规定或规定不完善。随着现代公司中董事会中心主义的确立，董事会经营管理权日益扩大，强化董事责任，能促使董事尽职尽责地履行其对公司的义务。完整的董事责任体系包括董事对公司的责热任和董事对公司第三人的责任。我国公司法已规定了董事对公司的责任,而且在学说上讨论亦颇多。但是，董事对公司第三人责任不仅在立法上处于空白，而且法理上讨论也不够充分，这与第三人在公司法中的重要地位是不相称的。第三人虽处于公司的外部，但其与公司有着非常密切的关系，与公司的生存、发展利益攸关。相对于作为公司内部人的董事来说，第三人对公司信息获得的不对称性、对公司经营管理的几乎不参与性，使得其权益需要加以特殊保护，以平衡公司、董事和第三人之间的利益。因此，强化董事对公司第三人的责任，对于保护第三人的合法权益，维护交易安全，进而维护社会的经济秩序具有重要意义。笔者拟在借鉴外国公司立法和学说的基础上，通过比较分析的方法，具体论证我国从立法上如何完善董事对第三人的责任的规定,以期抛砖引玉。囿于篇幅，本文只探讨董事对第三人的民事责任。
一、董事定义和第三人范围的界定
关于董事的定义,各立法和学说并不统一，我国《公司法》也未界定董事的定义。根据《布莱克法律辞典》，董事为：“依照法律被任命或被选举并被授权经营管理公司事务的人。”2而根据《英汉辞海》，董事为：“由公司股东委任、授予全面控制和指挥公司企业的组成员之一。”3二定义形式上有所不同,但实质上是一样。如Pennington所认为“一个公司的章程可以称他的董事为治理者、治理委员会或管理委员会成员，甚至给他们任何称呼，但就法律而言，他们仅仅是董事。重要的是他们的职能而不是他们的名称”。4因此，不管董事的定义和名称如何，董事的职能必须明确。我国公司法并未规定董事的职能，仅规定了董事会的职权。不过，董事是董事会的组成成员，所以这些规定也可以作为界定董事职能的借鉴。 笔者认为，董事的职能为：经营决策和业务执行。而台湾学者柯芳枝认为：“董事一语，在概念上可区分为机关之董事（vorstand）及为机关担当人之董事（Vorstandsmitgleder）。”5因此，从董事职能和概念区分上，并按照我国《公司法》的规定，笔者给董事定义为：依法由股东选举，具有经营决策和执行公司业务的权限，而构成董事会成员的人。但在实践中，关于董事的称呼五花八门，所以本文所称董事包括任何具有董事职能的人，而不管他们的名称如何。凡是具有经营决策和执行公司业务权限的人，包括董事长、常务董事、执行董事、董事等都是本文所述的董事范围。
公司第三人，笔者认为包括公司的股东、债权人和社会公众。对于债权人作为公司的第三人，在学说上不存在任何争议。而股东是否为公司的第三人，在学说上颇有争议。第三人（third party）指“对于一个合约或一项交易来说，不是其中的当事人，但合约或交易涉及到其权益”6。股东是由投资者转化而来的，各投资者共同出资设立公司的行为是一种“共同一致的共同行为”7。这种行为的结果产生了独立于投资者的有着自己独立法律地位的公司。相应地，投资者也转化为公司股东。不过，股东对公司还享有股东权。从这个角度来看，股东应为公司的第三人。我国台湾地区张龙文律师和黄川口学者都认为第三人应包括股东在内。8现在，“绝大多数立法例和学说认为，第三人包括债权人和股东。”9对此笔者论述如下：
1、 投资者向公司投资后，对自己的投资就不再享有所有权，而转化为股东权和公司法人权利。股东人格和公司人格独立存在，公司人格并不吸收股东人格。股东只能通过行使股东权的方式来关心或参与公司的经营管理。
2、 随着现代公司规模的扩大，尤其是股份公司的出现，使公司的股份小额化、分散化以及由此带来的风险的分散化，吸引了众多的投资者。这样必然产生许多的中小股东，他们无力也无必要参与公司的经营管理，其地位几乎与债权人地位一样，成了只是消极等待红利的股东权人。
3、 从权利义务角度观之，公司董事和股东之间并无直接的权利义务关系，这为大多数国家的立法和学说所承认。董事仅是公司的义务人而不是股东的义务人，因此相对于公司的董事而言，股东应为公司的第三人。但有些学者认为董事对股东负有义务，如新西兰一学者认为，董事对股东负有三项义务：“一是监管股份登记（Duty to supervise the share register）；二是披露对股东有利害关系的事件（Duty to disclose interests）；三是披露股份转让情况（Duty to disclose share dealings）。”10另外英国的判例也认为公司对股东负有义务11。分析这些所谓董事对股东的义务，其实并不是董事个人对股东所负的义务，而是公司对股东所负的义务，董事只是义务的履行者而已。因为公司作为法律拟制的人，本身并无作为，只能由其机关去作为。
4、 “在股份有限公司的利害关系人中，与公司利益关系最为密切首推股东。”12因此,在公司中股东权益的保护是一个关系公司生存和发展的问题。虽然各国公司立法都设计严密而周全的制度来保护股东权益，但都是从公司角度而言。其实，公司的行为都是由董事来具体完成的，而公司的利益与股东的利益并不完全一致。因此，代表公司利益的董事直接影响着股东权益。所以，将股东纳入公司第三人，这样更有利于股东权益的保护。
需要说明的是，从我国公司法及有关规定看，股东可以兼任公司董事。13在这种情况下，兼任董事的股东从其自身利益出发，亦会尽职尽责地履行其对公司的义务，与本文所探讨的加强董事对公司第三人的责任的目的并不矛盾。同时，兼任董事的股东只是少数， 而且由于其直接参与公司的经营管理，容易控制甚至操纵公司的经营管理，损害其它非董事股东的合法权益，所以，在这种情况下，也需要特别强调股东权益的保护。
社会公众是否为公司的第三人，有无必要将其纳入公司第三人范畴？试举一例加以说明：一董事具有公司净污设备的选择权和购买权，因其玩忽职守或贪污受贿行为，而进口了一批劣质净污设备。致使公司的生产活动对当地居民生活环境造成极大污染，并给当地居民的身体健康及生活造成了严重后果。当地居民既不是公司的股东，又不是公司的债权人。如何通过适当的救济手段保护其权益呢？当然，可以根据侵权行为法要求公司对居民负赔偿责任，但实质上在此案中全部过错在于董事，如果不追究董事的责任，恐怕难以符合法律正义。同时，“公司之集中资金与劳工，与一般消费市场有极其重要的地位，产生极大的经济力量，对于社会大众有极重要的关系。此种影响，小而直接及于公司员工，大而及于整个社会。”14而且，“身为交易主体的巨大股份有限公司乃有可能成为国家中的国家，有时甚至可以左右国家的命运。其强烈的冲击，对仅具皮肉之身的自然人市民产生相当大的威胁”。15所以，将社会公众纳入第三人，对其权益加以特殊保护，有利于加强董事责任心，也利于保护处于弱者地位的社会公众权益。
二、 责任学说
董事对公司第三人的责任，源于法人机关责任学说。关于此学说，主要有两种观点，一种是无责任说；一种是连带责任说。
我国的传统影响倾向于无责任说。该说的代表人物是我国的著名法学教授马俊驹，他认为：“法人机关成员在执行职务时所为的行为，就是法人的行为。那么其后果应由其法人承担责任。为什么又要与法人机关成员共同承担连带责任呢？实际上，在执行法人职务过程中，法人与法人机关成员是置于一个民事主体之中的，他们对外不可能承担民事责任。只要是法人机关成员执行法人职务的行为，都应看作是法人的行为。”16这与我国《民法通则》的规定是一致的。《民法通则》仅规定了法人对其机关成员的职务行为应当承担民事责任，却未规定法人机关成员对其职务上的过错也应当一定的民事责任。
连带责任说主要反映在我国台湾地区的立法和学说上。台湾民法第28条规定：“法人对于其董事或职员因执行职务所给加于他人之损害，与该行为人连带负赔偿之责任。”另台湾《公司法》第23条规定：“公司负责人，对于公司业务之执行，如有违反法令，致他人受有损害时，对他人应与公司负连带赔偿之者。”台湾学者何孝元认为：“董事既为法人之代表，就董事因执行职务所加于他人之损害，法人与董事应负连带赔偿之责。”17
关于这两种学说，笔者同意连带责任说，理由如下：
1、 导入连带责任说，可以促使董事慎重守法，通过加强董事的责任保护受害人的合法权益。“公司业务之执行，事实上由个人董事担任，公司法为防止个人董事滥用职权而侵害公司利益，并使受害人多得获偿之机会，故令个人董事与公司连带负赔偿责任。”18考察连带责任的起源，其考虑的仅仅是债权人多得获偿机会而不是过错问题。19所以在规定连带责任的情况下，第三人可以向公司和董事任何一方求偿。显然，第三人的受偿机会大大增加。
2、 公司作为法律拟制的人，其本身并无作为，其作为都是通过公司机关来完成的。具体来说，由每个董事按照董事会决议来实现。因此，每个董事的行为，公司必须对其负责。然而，在执行公司意志中，董事的意志要也渗入其中，而且往往起决定作用。因为公司的意志最终还是由个人意志组成的。所以，在一定情况下，公司董事应与公司共担风险，与公司共同对第三人负连带赔偿之责。
3、 现代公司中董事会职权日益扩大。许多国家的公司法都规定，董事会除享有公司法规定的权利外，还享有公司章程规定的其它权利。也就是说，董事会的自治权越来越大，其实际控制甚至操纵公司经营管理。相应地，董事的职权也越来越大。若不加以控制，就易滥用，从而损害公司以及公司第三人利益。因此，采连带责任说，使董事在一定情况下，与公司负连带赔偿之责，更能适应现代公司的发展趋势和保护第三人合法权益。
三、 责任性质及责任特点
董事对第三人责任的性质，讨论最多的在日本学术界。主要有三种观点：一为特别法定责任说。根据该说，董事对第三人的责任与民法上的侵权行为不同而由特别法即公司法规定的责任。二为特殊侵权行为责任说。该说认为：在确定董事对公司第三人的责任时，不适用关于一般侵权行为责任的规定。三为一般侵权行为特则说。该说认为，董事的责任就是一般侵权行为责任，只不过就轻过失可以免责而已。其中特别法定责任说为日本通说。在我国亦有学者主张特别法定责任说。20笔者也赞同这种观点。
1、 如前所述，董事与公司第三人之间并无直接权利义务关系。因此，“董事对公司以外之第三人，不负直接之义务，故纵令违背其任务，其结果致第三人受损，若无特别明文规定，本对于第三人不负何等责任。”21所以：“董事对于第三人之责任，系以违反法令为原因，基于法律之特别规定而生。”22
2、 第三人不是公司的直接受害人，而是公司的间接受害人。首先，董事仅仅是公司的义务人，而不是第三人的义务人。董事的行为若违反公司法或公司章程，只会给公司造成损失，而公司的损失影响到公司的股东、债权人和社会公众。因为“公司财产为股东及公司债权人之集合体，董事职司业务之执行，但其成败与股东、公司债权人之利益，息息相关。”23其次，董事的职务行为虽是直接与公司第三人进行交往，但其行为时并不体现自己的独立法律人格，而是以公司的名义行为的。根据侵权行为之债法理，间接受害人对加害人不享有基于侵权行为之债的损害赔偿请求权，也即第三人不能要求董事负赔偿责任。如我国台湾学者郑玉波认为：“（侵权行为）损害赔偿之债权人，原则为被害人；但于生命权被侵害之情形，其本人无从取得，故民法对于因被害人死亡，而间接受害之人，也赋予损害赔偿请求权。”24分析这句话，不难发现：“损害赔偿之债权人，原则为被害人” 的被害人是指直接受害人，以与后面的间接受害之人相对应。由此可以得出结论：董事对公司第三人责任不符合民法的一般侵权行为责任和特殊侵权行为之债责任主体，因此，董事对公司第三人责任不是民法上的一般侵权行为责任和特殊侵权行为责任，而是一种基于特殊保护第三人权益的特别法定责任。
基于分析，笔者认为董事对第三者责任有以下特点：
1． 是一种法定的连带责任。董事对第三人责任不是一种独立的单独责任，而是一种与公司连带的赔偿之责。“所谓连带赔偿责任云者，即公司及董事应为连带债务人，被害人得向其分别或共同、先后或同时请求全部或一部之损害赔偿之谓也。”25这是因为董事终究是公司的机关成员，其具体行为时是披着公司的面纱进行。董事与公司之间的关系相对于第三人来说，是一种内部关系。通常由于这种内部关系，董事不应对外承担责任。但在特别法律规定下，为使第三人多得获偿之机会，而要求董事承担责任。鉴于董事为公司机关的成员，董事与公司在法律地位上的不可分性，所以董事与公司对第三人的责任是一种连带的不可分之责。如果在揭开公司面纱的特定情况下，则董事对受损人的责任就是一种一般的独立的单独责任，而不是本文探讨对于公司第三人之特别法定责任。
2． 是一种法定的加重责任。本来，董事作为公司机关成员，其行为都是公司的行为。但是，“（现代）股份公司的权力很大程度上，从股东大会转移到他的常设机构董事会，董事会实际上行使了股东大会的权力。鉴于此，为保护股东和债权人，各国公司法都规定了加重董事责任的制度。”26
四、借鉴外国立法，完善我国公司法中关于董事对公司第三人的责任
鉴于公司在现代社会经济生活中的作用，为了更加周全地保护第三人的权益，不少国家的公司法均规定了董事对第三人的责任。比较典型的如：《日本商法》第266条第三款规定：“（一）董事执行职务有恶意或重大过失时，对第三人也负连带损害赔偿责任；（二）董事对认股书、新股认购权证书、公司债应募书、事业说明书或第281条第1款的文件上应记的重要事项做虚伪记载，或者进行虚伪登记或公告时，与前款同。但是，董事证明对记载或公告为疏忽大意时不在此限。”27《比利时公司法》规定：“按照惯例，董事对公司的债务不承担个人责任（第61条），但是在以下情况，董事和经理应对股东和第三方承担个人责任：1、股东人数未满7人时的公司债务；2、资本增加时，对实物的作价过高；3、某些情况下，公司的信函中和由董事签署的文件上遗漏了应该包括的法定内容28。”《法国公司法》亦规定：“违反公司法、公司章程或在管理中有失误行为的董事，都应对公司股东和债权人承担责任29。”而我国台湾地区《公司法》第23条规定：“公司负责人，对于公司业务之执行，如有违反法令，致他人受损害时，对他人应与公司负连带赔偿之责。”比较分析这些规定，得出以下结论：首先，日本商法典和法国公司法强调董事行为的主观过错性；比利时公司法和台湾地区公司法强调董事承担责任的客观违法性。不过，这些公司法关于董事对公司第三人责任的规定，都未涉及到特定情况下的社会公众，颇值探讨。其次，综合这些公司法的规定，抽象出董事对公司第三人承担责任要件，以作为我国公司立法之借鉴。笔者认为这些要件是：一是董事行为是执行公司业务的职务行为；二是董事行为时有恶意或重大过失或违反公司法和公司章程；三是董事行为致使公司第三人受到损害。关于第一个要件，明确的是董事行为性质问题；第二个要件是过错要件或违法性要件，笔者采取主观和客观两个标准，以严密周全地追究董事责任；第三个是结果要件。最后，立法技术上，日本商法典和比利时公司采取列举式规定，而台湾地区公司法和法国公司法采取的是概括式规定。
从我国有关立法看，我国公司法没有关于董事对公司第三人责任的规定，只有海南经济特区股份有限股份公司条例明确规定了董事对第三人的民事责任。该条例106条规定：“董事履行职务犯有重大过错，致使第三人受到损害，应当与公司承担连带赔偿责任。”但该规定过于简单、概括，不利于实践操作。我国《公司法》第212条规定：“公司向股东和社会公众提供虚假的或者隐瞒重要事实的财务会计报告的，对直接负责的主管人员和其它直接责任人员处以1万元以上10万元以下的罚款。构成犯罪的，依法追究刑事责任。”董事是公司机关成员，是公司的主管人员和责任人员，应当适用本条。但只规定了对董事的处罚，而对其对第三人造成的损害，如何赔偿只字未提。也就是说，这一法律条文排出了董事对第三人的责任，这显然不符合我国经济生活的实际，也不利于保护第三人的合法权益。
目前在我国经济生活实践中，出现了“穷庙富方丈”、“破庙富方丈”的怪异现象。在国有企业纷纷倒闭、资不抵债时，一批批法人机关成员却富得流油，一批批百万富翁脱颖而出，可人民法院审结的经济案件却无法执行。1997年，安徽省芜湖市展开“破产企业挖蛀虫”活动，当地29个破产国有企业无一例外存在管理人员受贿和侵占公司财产，共110人涉嫌犯罪30。对于这些怪异现象，一些学者认为这应归于我国的所有制和体制问题，认为只有对企业进行私有化和民营化才能解决上述问题。笔者认为并不如此，解决这些问题的关键在于建立有效的完善的经济的制约机制，其中一个重要方面就是要强化法人机关成员的责任，尤其是要强化其民事责任。这样有利于规制董事的行为和保护第三人的合法权益，以使他们的利益达到平衡，同时也有利于公司本身的发展。
因此，建议我国《公司法》应增加关于董事对公司第三人责任的规定。如前所述，董事对第三人责任是一种法定的加重责任。《公司法》在完善此规定时，应对董事对第三人责任承担条件、免责条件以及与公司承担连带责任的比例都应细化规定，以免董事与第三人之间的利益失衡。同时，鉴于董事对第三人责任的特点是基于公司法的特别规定的一种法定责任。宜采用列举式规定，而不宜采用概括式规定，因为这样可防止公司第三人任意追究董事责任，损害董事利益，同时在实践中也更具有操作性。笔者认为在以下几种情况下董事应对公司第三人承但责任。
1． 董事在执行职务有恶意或重大过失，对公司第三人造成损害，应与公司承担连带赔偿责任。
2． 董事滥用职权给第三人造成损失的，应与公司承担连带责任。
3． 董事对其应提供的重要信息，或披露的重要文件，如有虚假的或隐瞒重要事实，给公司第三人造成损失的，应与公司承担连带责任。但董事证明未有过失的除外。
4． 董事违反法律、行政法规或公司章程的行为，给第三人造成损失的，应与公司负连带责任。
5． 对公司破产负有责任的董事对第三人负赔偿责任。
笔者认为：董事承担赔偿责任的数额应以其报酬为基础确定一个范围。这样，对董事比较公平。至于与公司具体的赔偿比例，宜由公司章程具体规定。毕竟，公司法是私法性质较多的部门法。同时，由于董事个人财力有限，公司法应规定董事强制责任保险，至于保险费由董事个人负担还是由董事与公司共同负担，也宜由公司章程具体规定，以使第三人权益保护确实。
(作者：中国政法大学研究生院经济法学专业研究生)
1 王保树：《股份有限公司的董事和董事会》载《外国法译评》，1994年第1期。
2 Henry Campbell "Black M.A ,Black's law dictionary",the fifth edition,West Publishing Co.,1979.
3 王同忆编译：《英汉辞海》（上册），国防工业出版社，1990年版。
4 Robert R. Pennington, "Company Law",London Butterworkths,1973.
5 （台）柯芳枝：《公司法》，三民书局，1996年版，第285页。
6 Henry Campbell" Black M.A ,Black's law dictionary".
