浅析交警的“罚款放行”行为
广西 李钢
国务院多部委联合行文，成立全国性治超办，各省区、直辖市成立相应的省级治超办，在全国范围内开展了为期两年的超载治理行动，其规模、声势可谓史无前例之大，彰显的决心亦可谓令人振奋，但两年的治理行动早已结束，虽然取得了些许成绩，但暴露的问题却更多，二年之战演变为长期的拉锯战，事情的如此演变就很让人失望之极了，问题出在哪？思量一番，方知“罚款放行”现象扮演着举足轻重的作用，笔者欲对“罚款放行”行为给予个人的浅薄分析。
一、违反了社会主义法治理念
《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称交安法）第87条规定，公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全违法行为，应当及时纠正（第一款）。公安机关交通管理部门及其交通警察应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚。对于情节轻微，未影响道路通行的，指出违法行为，给予口头警告后放行（第二款）。根据法律条文结构和立法精神，该条两个条款之间是有主次之别的：第二款为第一款内容之递进补充，即首先应该及时纠正，消除违法状态，这是查处交通安全违法行为的必然程序和要求，其次方才考虑根据事实和法律规定科以处罚，处罚却包括警告、罚款、扣分等多种形式，罚款并不是一个必然环节。《交安法》第92条、《交安法实施条例》第106条、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第41条对此予以了进一步的补充规定。《交安法》第1条规定了该法的立法目的，规定了交通警察的最高职责：维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率。查阅所有相关交通安全法律规定，并无进行罚款这一执法目的，罚款只是实现维护交通秩序，保护生命财产安全及其他权益，提高通行效率这一执法目的的一个仅供选择的执法手段，跟我们的执法本不应该存在“全有”或“全无”的联系，而且也不能将罚款作为提倡“以人为本”法治理念的民主法制社会的主要执法手段，行政执法效益与人民权益的积极损失之间的因果现象原本就是违反行政法律基本精神的。我们不去探究交通警察热衷于单纯进行罚款的原由，这是另外一个更为顽固的丑恶社会现象。笔者仅仅分析“罚款放行”行为的法律性质，《交安法》及其相关法律法规既然有了明文规定要求纠正违法行为、消除违法状态，而执勤民警却只进行罚款处罚，只履行一个非必要的职责而忽略必要的职责，本末倒置，全然不顾及违法状态之继续存在，这难道不是赤裸裸的违法行为吗？我们的民警在查处交通安全违法行为时的执法犯法行为已是普遍之现象，已成为习惯之动作，不禁令人怀疑公安交通警察部门是“社会主义法治理念”教育的真空免疫地带。
二、有悖于“执法为民”宗旨
交通警察的职责是维护交通秩序，预防和处理交通事故，保护人民合法权益，提高通行效率，其宗旨应该是以人民的利益为出发点和归宿，一切执法行为之效益只能以是否有利于人民为首要衡量标准。在执勤中发现交通安全违法行为，只是一味地罚款了事，对于违法行为之纠正、违法状态之消除无动于衷，在让违法当事人付出了财产处罚的代价后继续背负着违法状态前行，随后可能再被交通民警对该同一类型违法行为科处罚款，这就是对违法行为的放纵，是引诱当事人继续违法的行为。发现违法行为，不但不消除，还予以放行，这难道却是我们的执法正当，是我们的执法为民？作为人民卫士的人民警察不但不制止违法行为，反而为违法行为的继续实施提供便利，这是什么样的人民警察啊！这还是执法为民吗？这明明就是执法害民啊！
三、违背“转变干部作风加强效能建设”的要求
要转变什么作风？就是要转变“官本位”、“以权谋私”、“执法不严”、“任意执法”等作风；要加强什么效能？就是要提高执法效率和执法效果。本应消除违法状态方可放行，却偏偏罚款了事，这不是“任意执法”、“以权谋私”是什么？对于已被查获的违法行为不消除，放纵其继续危害社会，让违法行为人愈发增强违法的勇气和决心，这是对人民的犯罪，对社会的犯罪，对法律的犯罪。依法律规定只有当消除违法状态后，再依事实和法律给予处罚（包括罚款）才是一个正当合法的执法行为，其效益就体现在消除了违法状态，并使违法行为人产生不再违法的心理，而“罚款放行”行为却置首要的消除环节而不顾，不但未消除现行违法行为，反而促成了违法行为人“违法收益”大于“违法成本”的认知和心态，效能体现在哪？又何谈效能之加强？
南京市人民代表大会常务委员会关于修改《南京市林地管理条例》的决定（2004年）
江苏省南京市人大常委会
南京市人民代表大会常务委员会关于修改《南京市林地管理条例》的决定
（2004年5月27日南京市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过 2004年6月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准 2004年6月28日南京市人民代表大会常务委员会公告第10号公布 自2004年7月1日起施行）
南京市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议决定对《南京市林地管理条例》作如下修改：
一、第二十条修改为：“因特殊需要而改变国有林场、苗圃、森林公园和自然保护区的隶属关系的，应当报省人民政府批准。”
二、第二十一条修改为：“利用林场、森林公园开发旅游项目的，项目审批机关在审批前应当征求林业行政主管部门的意见。”
三、第二十五条修改为：“林业行政主管部门对征用、占用林地的审核权限按照《中华人民共和国森林法实施条例》的规定执行。”
四、第二十八条修改为：“经依法批准征用、占用林地的单位，需砍伐被征用、占用林地上的林木时，必须按照《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》的规定，向县级以上林业行政主管部门申请办理林木采伐审批手续，领取林木采伐许可证后，方可采伐。”
五、第三十一条修改为：“擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的，对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，分别依照《中华人民共和国森林法实施条例》的规定予以处罚。”
本决定自2004年7月1日起施行。
《南京市林地管理条例》根据本决定作相应修改，重新公布。
附：南京市林地管理条例（2004年修正本）
（1995年3月23日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议制定 1995年6月16日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准 根据1997年6月5日南京市第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过，1997年8月29日江苏省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准的《关于修改〈南京市林地管理条例〉的决定》第一次修正 根据2002年9月13日南京市第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过，2002年10月23日江苏省第九届人民代表大会常务委员会第三十二次会议批准的《南京市人民代表大会常务委员会关于修改〈南京市林地管理条例〉的决定》第二次修正 根据2004年5月27日南京市第十三届人民代表大会常务委员会第十次会议通过，2004年6月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十次会议批准的《关于修改〈南京市林地管理条例〉的决定》第三次修正）
第一章 总则
第一条 为有效地保护和合理利用林地，加强林地管理，发展林业生产，提高森林覆盖率，维护和改善生态环境，根据《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》和《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 本市行政区域内从事林地保护、管理和利用等活动应当遵守本条例。
第三条 本条例所称林地，是指林业用地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地、竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。
城市绿化用地按照有关法律法规的规定保护、管理。
第四条 本条例由南京市人民政府林业行政主管部门组织实施，区、县林业行政主管部门按规定的管理权限负责辖区内的林地保护和管理工作。
土地、城建、规划等有关行政主管部门应当按照有关法律、法规的规定，协同林业行政主管部门做好林地的保护和管理工作。
第五条 地方各级人民政府的林业行政主管部门的主要职责：
（一）宣传、贯彻、执行国家和地方有关林地保护、管理的法律、法规和政策；
（二）编制林地的开发、利用规划，并监督检查林地保护、管理和使用情况；
（三）对征用集体林地、占用国有林地的申请报告进行审核和办理山林权属变更手续；
（四）在同级人民政府主持下，会同有关部门调处林地权属纠纷，检查和处理违法征用、占用林地的案件。
第六条 各级人民政府应当十分珍惜和合理利用林地，坚决制止乱占滥用和非法开荒开矿等毁坏林地的行为。
第七条 一切单位和个人都有保护林地的义务，有权对侵占、破坏林地的行为进行举报。对依法保护、管理林地成绩突出的单位和个人，市、县（区）、乡镇人民政府应当给予表彰和奖励。
第二章 林地权属
第八条 林地的权属分为国家所有、集体所有。国家所有或集体所有的林地，可依法确定给单位和个人使用。
第九条 国家和集体所有的林地、单位和个人使用的林地，其所有者或者使用者应当向所在地的县级以上林业主管部门提出登记申请，由县级以上人民政府登记造册，核发林权证，确认林地所有权或者使用权。
需要变更林地所有权或使用权应当经县级以上林业行政主管部门审核同意后，报同级人民政府批准，方可办理变更登记手续，更换林权证。
第十条 郊区、县林业行政主管部门在同级人民政府领导下，做好核发林权证的具体工作。核发林权证应当具备下列条件：
（一）林地的权属无争议；
（二）界线清楚、标志明显、与毗邻单位具有认界协议；
（三）面积、四至界线的登记文件和图面资料同实地吻合；
（四）有关图表完备、材料齐全。
第十一条 依法取得林地所有权或使用权的单位和个人应当按照规定的范围，负责设置林地四至界线的界桩、界标，并负责保护和管理林木。
第十二条 国有林业场圃、森林公园、自然保护区范围内各类土地面积及界线，除经过原批准机关同意或依法批准征用、占用以外，其他单位和个人不得变更。
第十三条 发生林地权属争议时，应由各方当事人协商解决，协商不成的，按照下列办法处理：
（一）乡镇行政区域内发生的林地所有权和使用权的争议，由乡镇人民政府依法进行处理；
（二）乡镇与乡镇之间发生的林地所有权和使用权的争议，由县（区）林业行政主管部门负责提出调处方案，报县（区）人民政府批准；
（三）区县之间、国有林业场圃之间发生的林地所有权和使用权的争议，由市林业行政主管部门提出调处方案，报市级以上人民政府批准。
在林地权属争议解决之前，任何一方不得擅自决定砍伐有争议的林木。
第三章 林地的保护和利用
第十四条 依法使用林地的单位和个人，有占有、使用、收益的权利和有护林防火的义务；对林地内的国家文物及地下重要矿产资源有保护的责任。
第十五条 林地的保护和开发利用规划应当依据土地利用总体规划与林业发展长远规划，由县级以上林业行政主管部门负责编制，报同级人民政府批准。
经批准的林地保护和开发利用规划，未经有权机关批准不得随意变更。
第十六条 使用林地的单位和个人不得擅自将林地用于非林业生产。确需将近期无力造林的宜林地用于非林业生产的，属集体林地应当经区县林业行政主管部门批准；属国有林地应当经市级以上林业行政主管部门批准。
第十七条 禁止违法开垦、采砂、采石、开矿、取土等毁林行为。
禁止在新造林地、幼林地和封山育林区放牧、打柴、狩猎和从事其他非林业生产经营活动。
第十八条 确需临时使用林地采砂、采石、开矿、取土、勘探，应当经县级以上林业行政主管部门审核同意，凭临时使用林地批准文件向规划、土地等行政主管部门办理有关手续。
临时使用林地不得超过两年。
第十九条 禁止在森林公园、自然保护区建设公墓。已经批准建设的，不得再扩大墓园范围。
林区内禁止私埋乱葬，对原有的坟墓除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁出或者深埋，不留坟头。
第二十条 因特殊需要而改变国有林场、苗圃、森林公园和自然保护区的隶属关系的，应当报省人民政府批准。
第二十一条 利用林场、森林公园开发旅游项目的，项目审批机关在审批前应当征求林业行政主管部门的意见。
第二十二条 依法可以转让的林地使用权，转让时应当进行林地资产评估。
林业行政主管部门应当加强林地资产使用的监督管理工作。
第二十三条 森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，应当报县级以上林业行政主管部门按规定权限批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。
第四章 林地的征用和占用
第二十四条 进行勘查、开采矿藏和各类建设工程，应当不占或者少占林地。必须征用、占用林地的，用地单位应当向县级以上林业行政主管部门提出申请，经审核同意，并按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书后，方可到有关行政主管部门依法办理建设用地审批手续或者领取开采矿藏和施工、作业许可证。
第二十五条 林业行政主管部门对征用、占用林地的审核权限按照《中华人民共和国森林法实施条例》的规定执行。
第二十六条 建设单位经批准征用、占用林地的，应当支付林地补偿费、林木补偿费、附着物补偿费和森林植被恢复费。森林植被恢复费的标准按照国家规定执行。林地、林木、附着物补偿费的具体标准，按照《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》的有关规定执行。
森林植被恢复费由县级以上林业行政主管部门用于异地造林和森林植被的恢复。任何单位和个人不得挪用森林植被恢复费。
市林业行政主管部门应当定期督促、检查县（区）林业行政主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。市和县（区）人民政府审计机关应当加强对森林植被恢复费使用情况的监督。
第二十七条 临时使用林地的单位，应当向县级以上林业行政主管部门出具森林植被恢复保证书，并交纳森林植被恢复费和林木补偿费。在使用期满并恢复森林植被后，由林业行政主管部门组织验收，验收合格，退还森林植被恢复费。
第二十八条 经依法批准征用、占用林地的单位，需砍伐被征用、占用林地上的林木时，必须按照《江苏省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》的规定，向县级以上林业行政主管部门申请办理林木采伐审批手续，领取林木采伐许可证后，方可采伐。
第二十九条 自然保护区、森林公园、母树林、林木良种繁育基地等特种用途的林地，不得随意征用和占用。确需征用、占用的，应当由原批准机关审核同意后，按本条例第二十六条规定办理。
第五章 法律责任
第三十条 未经县级以上林业行政主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米十元至三十元的罚款。
第三十一条 擅自开垦林地，致使森林、林木受到毁坏的；对森林、林木未造成毁坏或者被开垦的林地上没有森林、林木的，分别依照《中华人民共和国森林法实施条例》的规定予以处罚。
第三十二条 临时占用林地，逾期不归还的，由县级以上林业行政主管部门责令限期恢复原状，并处每平方米十元至三十元的罚款。
第三十三条 擅自移动或者毁坏林地权属界桩等林业服务标志的，由县级以上人民政府林业行政主管部门责令限期恢复原状；逾期不恢复的，由县级以上人民政府林业行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者支付。
第三十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，作出行政处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第三十五条 拒绝、阻碍林政管理人员依法履行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第三十六条 国家机关工作人员和林业管理人员，违反本条例规定，玩忽职守，滥用职权，徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门视情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关处理。
第六章 附则
第三十七条 本条例自公布之日起施行。
